Решение № 920 по адм. д. № 10974/2024 г. на ВАС

РЕШЕНИЕ
№ 920
София, 06.02.2025 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на единадесети декември две хиляди двадесет и четвърта година в състав:
Председател:
ВЕСЕЛА НИКОЛОВА
Членове:
БОЙКА ТАБАКОВА
НИКОЛАЙ АНГЕЛОВ
при секретар
Светослава Огнянова и с участието на прокурора Десислава Пиронева изслуша докладваното от председателя Весела Николова по административно дело № 10974/2024 г.
Производството е по реда на чл. 208Чл. 208. ⚖️ Практика (7) На касационно оспорване изцяло или в отделни негови части подлежи първоинстанционното съдебно решение. Касационни основания и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по касационна жалба на управителя на Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/, чрез главен юрисконсулт Х. Тодоров, против Решение № 20180/16.10.2024 г., постановено по адм. дело № 7875/2024 г. по описа на Административен съд София - град.
Поддържат се оплаквания за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила – отменителни основания по чл. 209, т. 3Чл. 209. ⚖️ Практика (27) Касационна жалба или касационен протест се подава, когато решението е: 1. нищожно; 2. недопустимо; 3. неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. Право на касационно оспорване от АПК.
Ответникът – „Люлин 2012“ ЕООД със седалище и адрес на управление гр. София, [район], [жк], представляван от адв. С. Жеков изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли решението да бъде потвърдено като правилно.
Прокурорът от Върховна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване и за правилност и обоснованост на обжалвания съдебен акт.
Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срока по чл.211, ал.1Чл. 211. ⚖️ Практика (429) (1) Жалбата се подава до Върховния административен съд чрез съда, който е постановил решението, в 14-дневен срок от деня на съобщението, че решението е изготвено. (2) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава протест до Върховния административен съд чрез съда, постановил решението, в едномесечен срок от деня, в който то е постановено. (3) Лицата по чл. 210, ал. 2 могат да обжалват решението до момента на влизането му в сила за страните по делото. Форма и съдържание на жалбата и протеста от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл.210, ал.1Чл. 210. ⚖️ Практика (1317) (1) Право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. (2) Лицата, спрямо които решението има сила, имат право да го обжалват, когато то е неблагоприятно за тях, макар и да не са участвали в делото. (3) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест. Срок за касационно оспорване от АПК и срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.
Разгледана по същество, на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл.218, ал. 2Чл. 218. ⚖️ Практика (27) (1) Върховният административен съд обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението. (2 ) За валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Доказателства от АПК, касационната жалба е неоснователна.
С Решение № 20180/16.10.2024 г. по адм. дело № 7875/2024 г. Административен съд София – град е отменил по жалбата на „Люлин 2012“ ЕООД Предизвестие № 20-22-545 от 26.07.2024г. на управителя на НЗОК за прекратяване на Договор № 226505 от 01.01.2024 г. Съдът е приел, че при издаването на обжалвания административен акт не е спазена установената форма и са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, което е довело до незаконосъобразност на акта по арг. от чл. 146, т. 2 и т. 3Чл. 146. ⚖️ Практика (382) (2) Съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това. (3) Нищожност може да се обяви и след изтичане на срока по чл. 149, ал. 1 - 3. (4) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) (5) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., отм. - ДВ, бр. 15 от 2021 г.) Съдебен контрол и оперативна самостоятелност от АПК.
Решението е валидно, допустимо и правилно.
От фактическа страна е установено, че „Люлин 2012“ ЕООД е сключил договор с НЗОК № 226505/16.12.2021г. за отпускане и заплащане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК. Съгласно чл.2, ал.1 от договора, изпълнителят чрез аптеката се задължил да отпуска лекарствени продукти /ЛП/ по чл. 262, ал.6, т.1 от Закон за лекарствените продукти в хуманната медицина /ЗЛПХМ/ и Списъка с лекарствени продукти, които НЗОК заплаща напълно или частично по реда на Наредба № 10 от 2009 г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от Националната здравноосигурителна каса на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК /Наредбата/. Съгласно чл.18 от договора, изпълнителят е задължен да ползва аптечен софтуер, който отговаря на изискванията на НЗОК и в който да въвежда информацията за цялостното движение на ЛП от доставянето до отпускането им на пациентите.
Със Заповед № РД-24-91/19.06.2023 г. директорът на Столична здравноосигурителна каса /СЗОК/ е наредил да бъде извършена финансова проверка на аптека „Люлин - 9“, собственост на „Люлин 2012“ ЕООД, относно изпълнението на Договор № 226505/16.12.2021г. За резултатите от проверката е бил съставен Протокол за неоснователно получени суми № А-93-1 от 28.06.2023 г., в който е било отразено, че в периода 28.01.2022г. – 22.08.2022г. в аптеката са били доставени лекарствени продукти с НЗОК кодове: JF585, JF575 и JF571 с фактури от търговци на едро, които не фигурирали в софтуера на аптеката, нито са били представени копия от тях на проверяващия екип. Същевременно количествата по тези фактури са били отпуснати на пациенти и заплатени от НЗОК. В резултат е било констатирано разминаване между доставени и отпуснати ЛП като общо получените суми за всички ЛП са възлизали на 256 202, 98 лв. За тази сума е била издадена Писмена покана изх. № 29-03-37 от 14.11.2023г. на и.д. директора на СЗОК, която е била оспорена и отменена от Административен съд София - град по адм. дело № 11680/2023г., но по жалба на СЗОК е било образувано адм. дело № 6981/2024г. по описа на Върховен административен съд /ВАС/, което към момента на постановяване на първоинстанционния съдебен акт е било висящо. Със Заповед № РД-11-102 от 14.11.2023г. на и.д. директора на СЗОК е била наложена санкция на жалбоподателя за нарушения на чл. 18, ал.1, т.2.4, т.2.5, т.9, чл.8, ал.1, т.4, т.6, чл. 37, ал.6, т.2 от Договор № 226505/16.12.2021г. в размер на 1250 лв. Заповедта е била отменена от Административен съд София - град в частта за нарушения на чл. 18, ал.1, т. 9 по адм. дело №11681/2023г., но по жалба на СЗОК и на дружеството е било образувано адм. дело № 7568/2024г. на ВАС, което също е било висящо към момента на приключване на първоинстанционното производство. Управителят на НЗОК е наредил да бъде извършена нова финансова проверка на аптеката относно изпълнението на договор № 226505/16.12.2021г., въз основа на която е бил съставен Протокол за неоснователно получени суми № РД-25-295-1 от 22.05.2024г. В него е било отразено, че в периода 01.01.2023г. – 31.12.2023г. в аптеката са били доставени лекарствени продукти с НЗОК кодове: BF291, JF585, JF575, LF294, NG024 и LF300, с фактури от търговци на едро, които не фигурират в софтуера на аптеката. Същевременно количествата по тези фактури са били отпуснати на пациенти и съответно заплатени от НЗОК. В резултат е било установено разминаване между доставени и отпуснати ЛП като общо получените суми за всички ЛП са били в размер на 1 551 928.08лв. За тази сума е била издадена Писмена покана № РД-25ПП-236 от 17.06.2024г. на врид управителя на НЗОК, която е била оспорена от „Люлин 2012“ ЕООД. По жалбата е било образувано адм. дело № 6850/2024г. на Административен съд София – град, което е било висящо към момента на произнасяне по първоинстанционното производство. С Предизвестие № 20-22-545 от 26.07.2024 г. на врид управителя на НЗОК „Люлин 2012“ ЕООД е бил уведомен, че след изтичането на 14-дневен срок Договор № 226505 от 01.01.2024г. се прекратява. Като мотиви на предизвестието са били посочени цитираните по-горе две издадени покани и заповед за налагане на санкции, от които е направен извод, че в периода 2022-2023г. в аптеката са били отчетени лекарствени продукти, които не са били доставени, но за които с публичен ресурс са били заплатени неоснователно получени суми в особено голям размер.
Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4Чл. 59. ⚖️ Практика (87) (1) Административният орган издава или отказва издаване на акта с мотивирано решение. (2) Когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа: 1. наименование на органа, който го издава; 2. наименование на акта; 3. адресат на акта; 4. фактически и правни основания за издаване на акта; 5. разпоредителна част, с която се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението; 6. разпореждане относно разноските; 7. пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва; 8. дата на издаване и подпис на лицето, издало акта, с означаване на длъжността му; когато органът е колективен, актът се подписва от председателя или от негов заместник. (3) Устни административни актове, както и административни актове, изразени чрез действия или бездействия, се издават само когато това е предвидено в закон. Предварително изпълнение от АПК, индивидуалният административен акт трябва да съдържа фактически и правни основания за издаването му. Това е императивно изискване към формата на акта като формата е начин за външно изразяване на волеизявлението на издателя на акта. С нея се цели да се установи връзката между фактическо и юридическо положение, наложило издаването му, и волеизявлението на органа издател. Фактическите основания дават възможност на административния орган да упражни властта си като при липсата на описание на фактите в акта, съдът не може да извърши проверка налице ли са условията за законосъобразно упражняване на компетентността от органа, т.е. налице ли са визираните в хипотезата на правната норма юридически факти. Чрез правните основания органът упражнява компетентността си като те сочат какво органът е искал да постигне с издаването на административния акт, тъй като законодателят е обвързал определените в хипотезата на правната норма юридически факти с конкретна цел. Органът следва да изложи конкретни съображения за издаването на акта. Ако описаните в акта факти не съответстват на установените в посочената от органа правна норма, то той не може да постигне целта си.
Изложеното обуславя значимостта на фактическите и правни основания като задължителен реквизит от формата и съдържанието на всеки един индивидуален административен акт. Наличието им е гаранция за законосъобразното упражняване на държавната власт.
Няма спор, че мотивите на един административен акт могат да бъдат изложени и в друг, предхождащ издаването на акта документ, стига този предхождащ документ надлежно да е инкорпориран в мотивите на индивидуалния административен акт, с оглед постоянната съдебна практика на Върховния административен съд. Такова излагане на мотиви в случая не е направено.
Съгласно даденото с разпоредбата на чл. 19аЧл. 19а. (Нов - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) В производство пред административните органи страните могат да сключат административен договор по въпроси от значим обществен интерес, само когато е предвидено в специален закон. (2) Административният договор е писмено съглашение между административен орган и граждани или организации. (3) Административният договор се сключва в писмена форма и съдържа: страни, предмет и съдържание, дата на сключване и подписи на страните, ако друго не е предвидено в специален закон. Правила за сключване на административния договор от АПК легално определение на административен договор, съществените белези, характеризиращи договора като административен са свързани със сключването му в производство пред административните органи от страните, по въпроси от значим обществен интерес и само когато е предвидено в закон. Административният договор се сключва в писмена форма, представляваща форма за действителност и за доказването му. Приложените по делото договори притежават белезите на административен договор – сключени са между субект на публичната власт - административен орган, от една страна и непубличен правен субект, и по силата им възникват, изменят се или се прекратяват права и задължения. Договорът е по предварително определен образец, предполагащ друга негова характеристика – едностранното определяне на съдържащите се в него условия.
Текстът на чл. 19дЧл. 19д. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) (1) Ако след сключване на договора една от страните не може да го изпълни поради значително изменение на обстоятелствата, при които договорът е сключен, страната може да поиска изменение на клаузите на договора в съответствие с изменените обстоятелства. Когато това не е възможно или при отказ на другата страна, може да прекрати договора. (2) Административният орган може едностранно с писмено предизвестие да прекрати договора, за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес. Недействителност на административния договор от АПК, на който се позовава административният орган за едностранно прекратяване с писмено предизвестие на сключен административен договор, не допуска това да се случва при изява на прекомерност във властническите правомощия на органа и при всички положения допуска такова крайно действие - на едностранно прекратяване на административен договор - само в случаите на необходимост от предотвратяването или отстраняването на тежки последици за обществения интерес, които обаче следва да са строго и ясно обосновани.
Процесното предизвестие не отговаря на изискванията на чл. 19д, ал. 2Чл. 19д. ⚖️ Практика (1) (Нов - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) (1) Ако след сключване на договора една от страните не може да го изпълни поради значително изменение на обстоятелствата, при които договорът е сключен, страната може да поиска изменение на клаузите на договора в съответствие с изменените обстоятелства. Когато това не е възможно или при отказ на другата страна, може да прекрати договора. (2) Административният орган може едностранно с писмено предизвестие да прекрати договора, за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес. Недействителност на административния договор от АПК, тъй като липсват мотиви относно възможна опасност от настъпването на тежки последици за обществения интерес и е невъзможно извършването на проверка налице ли са условията за законосъобразно упражняване на компетентността от НЗОК. Посочените основания - извършени проверки и изпращането на 2 броя писмени покани за възстановяване на неоснователно получени суми, както и постановяването на заповед за налагане на санкции, с твърдения за отчетени, но недоставени в аптеката лекарствени продукти, с което се твърди нарушаване на обществения интерес, са необосновани и негодни да обусловят издаването на проверяваното предизвестие за прекратяване на договора.
Правилни са констатациите на АССГ, че не става ясно как и защо административният орган е приел, че „Люлин 2012“ ЕООД е отпускал лекарствените продукти „неправомерно“. Не е установен съставът и механизмът на нарушението. С оглед непълните мотиви, не може да се направи обоснован извод дали аптеката е изписвала реално лекарствата на пациентите и те са им били предоставяни, или само фиктивно е било отчитано пред РЗОК изписване на тези лекарствени продукти без реалното им предоставяне на пациентите, респективно в какво точно се изразява нарушението на дружеството – изпълнител по договора. Тази неяснота безспорно нарушава правото на жалбоподателя на адекватна и пълна защита, от една страна, и затруднява извършването на прецизна и пълна проверка за законосъобразност на акта от съда, от друга.
По изложените съображения Върховният административен съд, шесто отделение намира, че обжалваното решение е правилно като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2Чл. 218. ⚖️ Практика (27) (1) Върховният административен съд обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението. (2 ) За валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Доказателства АПК, касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на спора и липсата на заявена претенция за присъждане на разноски от страна на ответника, такива не му се следват.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2Чл. 221. ⚖️ Практика (114) (1) (Отм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Върховният административен съд оставя в сила решението или го отменя в оспорваната му част, ако е неправилно. Когато Върховният административен съд остави в сила решението, той го мотивира, като може да препрати и към мотивите на първоинстанционния съд. (3) Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд го обезсилва в оспорваната част, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. (4) Когато административният орган със съгласието на останалите ответници оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато административният орган отмени подзаконовия административен акт, Върховният административен съд обезсилва постановеното съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. Когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните, съдът постановява решение по съществото на касационното оспорване. (6) (Предишна ал. 5- ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато решението е нищожно, Върховният административен съд обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение. (7) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато пред Върховния административен съд е сключено споразумение, съдът го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото. Правомощия на Върховния административен съд при отмяна на решението, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 20180/16.10.2024 г. по адм. дело № 7875/2024 г. по описа на Административен съд София – град.
РЕШЕНИЕТО е окончателно.
Вярно с оригинала, Председател: /п/ ВЕСЕЛА НИКОЛОВА секретар: Членове: /п/ БОЙКА ТАБАКОВА
/п/ НИКОЛАЙ АНГЕЛОВ