Съгласно чл. 171, ал. 2 ЗМВР министърът на вътрешните работи утвърждава щатовете, в които са определени категориите, наименованията на длъжностите, численият състав на структурните звена. Това означава, че всяка длъжност е ситуирана в точно определена структура на министерството, т.е. има своето място. Всеки държавен служител е назначен на длъжност, определена в класификатора, но установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура.
Длъжностите по класификатора са типизирани държавни функции с определени за тях категория и изисквания, но назначаването на съответната визирана в класификатора длъжност става винаги на основата на наличието на тази конкретна длъжност в щата на съответната структура. Следователно служебно правоотношение на държавния служител в Министерството на вътрешните работи може да възникне само за конкретно определена длъжност в структурата на ведомството, т.е. за определено място на изпълнение на службата (място на работа).
Всяка структура, от своя страна, е пространствено (териториално) определена в закона
- Законът за Министерството на вътрешните работи в една значителна своя част е устройствен закон, тъй като урежда структурата на министерството, в т.ч. пространственото разположение на структурните единици. Това означава, че служебното правоотношение възниква и за точно определено в пространствен аспект място на работа.
Обстоятелството, че всяка длъжност в системата на министерството има свое пространствено означение е видно и от логическото тълкуване на употребените в закона понятия. Така в чл. 191 ЗМВР законодателят е уредил възможността държавният служител да бъде назначаван без конкурс на друга длъжност в рамките на притежаваната категория. Като условие за допустимост на това назначаване, т.е. за възникване (изменение) на служебното правоотношение, е поставено изискването новата длъжност да е в същото населено място и по възможност в същата структура, и едва при липса на такава възможност
- в друго населено място или структура.
Това означава, че законодателят изрично обвързва всяка длъжност със структура и населено място. Пространственото означение на всяка длъжност в Министерството на вътрешните работи е видно и от семантичното тълкуване на предвидената в чл. 192а ЗМВР възможност за преместване. Преместване означава местене от едно място на друго. Тоест, длъжността има като своя същностна характеристика мястото на изпълнение на функциите и чрез института на преместването това място се променя.
За разлика от мястото на изпълнение на службата (мястото на работа), работното място е териториално определено място в рамките на териториалната компетентност на държавния орган, за изпълнение на чиито функции е създадена структурата, в която е ситуирана съответната длъжност. Работното място е елемент на мястото на работа, част от него, и се определя едностранно от съответния орган по назначаването или от йерархичния ръководител.
Работното място може да бъде променяно едностранно по всяко време от йерархичния ръководител. Видно от изложеното, макар и да не е посочено изрично като задължителен елемент на съдържанието на акта за назначаване, мястото на изпълнение на държавната служба следва имплицитно от устройството на държавната служба в Министерството на вътрешните работи. Мястото на изпълнение на държавната служба в министерството като конкретна длъжност, намираща се в точно пространствено определена структура, така както съдържанието на функциите, които конкретният служител ще изпълнява и които се обективират в длъжността, и както правата и задълженията на страните по правоотношението, е съществен елемент на служебното правоотношение и актът за назначаване трябва задължително да го определи.
Като основен елемент на служебното правоотношение неговото изменение без прекратяване на съществуващото правоотношение и възникване на ново такова, т. е. без съгласие на страните по правоотношението и последвало от това назначаване по смисъла на чл. 191 и 192 ЗМВР, е допустимо от законодателя чрез института на преместване при условията на чл. 192а ЗМВР. Институтът на преместването е уреден и в Закона за държавния служител.
Съгласно чл. 83 ЗДСл. при служебна необходимост държавният служител може да бъде преместен да изпълнява временно друга служба в рамките на същата администрация. Срокът, за който това е допустимо, е 45 календарни дни през една календарна година. Уреденият в двата закона институт показва сходство в същността си, но и разлики, които влияят съществено върху правните му последици. И по двете уредби компетентният орган може едностранно да промени функционалната същност на службата, т.е. да промени съществен елемент на правоотношението.
Но в Закона за държавния служител изрично е посочено
- чл. 83, ал. 4 ЗДСл., че служителят получава заплата, съответна на заеманата длъжност, но не по-малка от получаваната до преместването. В чл. 192а, ал. ЗМВР не е посочено нищо за възнаграждението. Посочено е само, че служителят запазва категорията си. Разбира се, категорията на служителя от Министерството на вътрешните работи, като съответна на определена професионална квалификация и функции, гарантира в определена степен запазване на правата на служителя
- категорията и длъжността са основни, образуващи основното месечно възнаграждение елементи
- чл. 199, ал. 1 ЗМВР, но в рамките на една категория има различни длъжности.
Различните длъжности означават различни възнаграждения. Наред с това различните длъжности, в рамките на една категория, могат да бъдат изпълнявани при различни специфични условия на работното място, които с оглед на чл. 200, т. 2 ЗМВР също влияят при формиране на възнаграждението. Тоест при преместването на държавния служител по реда на чл. 83 ЗДСл. законово е гарантирано запазване на установеното по служебното правоотношение възнаграждение, докато при преместването по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР това не е законово гарантирано.
И преместването по чл. 83, ал. 1 ЗДСл., и преместването по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР могат да бъдат в същото или в друго населено място. Промяната на населеното място, в което се осъществява държавната служба, е изменение на съществен елемент на служебното правоотношение. В чл. 83 ЗДСл. законодателят е ограничил времето на преместването до 45 календарни дни през една календарна година.
В хипотезата на чл. 192а, ал. 1 ЗМВР законодателят е дал право на органа да премести служителя за срок до една година. Една година е достатъчно дълъг срок, който, за разлика от срока за преместване по чл. 83, ал. 1 ЗДСл., може да окаже съществено въздействие върху права и законни интереси на служителя. Тоест при преместването по Закона за Министерството на вътрешните работи срокът на промяната сам по себе си е фактор, който превръща допуснатата промяна в едно сравнително устойчиво, трайно състояние, което при липсата на изрична забрана за многократното му последователно прилагане спрямо един и същ служител може да се превърне в постоянно.
Компетентен да разпореди преместването по Закона за държавния служител е органът по назначаването, а в хипотезата на чл. 192а, ал. 1 ЗМВР компетентността е предоставена само на министъра, не и на органа по назначаването
- чл. 186, ал. 1 ЗМВР. Органите по назначаването, с изключение на министъра, не биха могли да разпоредят преместване в структура, която не ръководят. Правомощието на министъра е чрез едностранно волеизявление да предизвика директно правна промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която касае изпълняваните от него функции
- длъжността, и мястото
- структура и териториална определеност, в която се изпълнява службата.
Това правомощие не е обвързано от качеството на министъра на орган по назначаването по смисъла на чл. 185 ЗМВР. То е проява на качеството му на едноличен централен орган на изпълнителната власт, който ръководи министерството и е отговорен за провеждането на държавната политика за защита на правата и свободите на гражданите, националната сигурност, обществения ред и защитата при бедствия
- чл. 21 ЗМВР, дори и когато го упражнява по отношение на служители, за които се явява орган по назначението.
Това правомощие на министъра, визирано в закон, пряко влияе върху условията, при които се осъществява служебното правоотношение. По своята фактическа същност то е инструмент, който е предоставен на едноличния централен орган на изпълнителната власт, за да осигури най-ефективното, съобразено с нуждите, използване на потенциала на държавните служители. Правната форма, която законодателят му е придал, е на административен акт
- юридически израз на предоставената му от държавата власт.
Този акт не е само Бътрешнослужебен, макар целта му да е в интерес на службата. Той пряко и едностранно променя съществени елементи на служебното правоотношение и така засяга права и законни интереси на държавния служител, породени от законосъобразно възникнало служебно правоотношение. Това засягане съответства на установения от Конституционния съд в Решение №21 от 26.10.1995 г. по конституционно дело №18/1995 г. характер на засягането, тъй като се( обективира в нарушаване на норми на закона.
Изложеното характеризира акта на министъра по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1Чл. 21. ⚖️ Практика (23) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт. (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права или задължения, когато волеизявлението е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. (3) Индивидуален административен акт е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. (4) Индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. (5) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. Неприложимост на производството АПК. Член 120, ал. 2Чл. 120. Подаденият сигнал не спира изпълнението на оспорения акт или извършването на определена дейност, освен ако органът, компетентен да се произнесе, разпореди изпълнението да се спре до постановяване на решението. Срок за произнасяне от Конституцията въвежда общата клауза за оспорване по съдебен ред на всички административни актове, които засягат съответния правен субект, освен изрично посочените със закон. Законът за Министерството на вътрешните работи не съдържа изрична забрана за оспорване по съдебен ред на акта на министъра по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР.
Забрана за оспорване пред съда на този акт не може да се извлече и от разпоредбата на чл. 128, ал. 3Чл. 128. ⚖️ Практика (14) (1) На административните съдилища са подведомствени всички дела по искания за: 1. (доп. - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) издаване, изменение, отмяна или обявяване на нищожност на административни актове и административни договори; 2. обявяване на нищожност или унищожаване на споразумения по този кодекс; 3. (нова - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) изпълнение на административен договор, доколкото не е предвидено друго в специален закон; 4. (предишна т. 3 - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията; 5. (предишна т. 4 - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) защита срещу незаконно принудително изпълнение; 6. (предишна т. 5 - ДВ, бр. 74 от 2016 г., доп. - ДВ, бр. 94 от 2019 г.) обезщетения за вреди от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица, както и за вреди от правораздавателната дейност на административните съдилища и Върховния административен съд; 7. (предишна т. 6 - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) обезщетения за вреди от принудително изпълнение; 8. (предишна т. 7 - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) обявяване на нищожност, обезсилване или отмяна на решения, постановени от административните съдилища; 9. (предишна т. 8 - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) установяване неистинността на административни актове по този кодекс; 10. (нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) защита срещу незаконосъобразен подзаконов нормативен акт, който засяга права, свободи или законни интереси, отменен по време на оспорването му от издалия го орган. (2) Всеки може да предяви иск, за да установи съществуването или несъществуването на едно административно право или правоотношение, когато има интерес от това и не разполага с друг ред за защита. (3) Не подлежат на съдебно обжалване административните актове, с които непосредствено се осъществяват външната политика, отбраната и сигурността на страната, освен ако в закон е предвидено друго. Искове за обявяване на нищожност на решения и определения, постановени от административните съдилища и Върховния административен съд АПК, тъй като чрез него не се осъществява непосредствено сигурността на страната. С оглед на това и при установената пряка и непосредствена способност на акта да засегне права и законни интереси на държавния служител неговото оспорване по съдебен ред е допустимо. Оспорването е проява и на служебния стабилитет, без който не може да се постигне професионална квалификация на държавния служител, която обезпечава надлежното изпълнение на възложените му функции по смисъла на чл. 116, ал. 1 от Конституцията и Решение №11 от 30.04.1998 г. на Конституционния съд по конституционно дело №10/1998 г. Оспорването не ограничава дискрецията на министъра за преценка на условията, при които е допустимо преместването.
Съдът, с оглед на изричната разпоредба на чл. 169Чл. 169. ⚖️ Практика (1) При оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. Тежест на доказване АПК, извършва контрол за законосъобразност и на индивидуални административни актове, които органът издава при условията на оперативна самостоятелност. По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
Източник: ВАС (Е-Портал)