Решение № 41248 по дело № 13/2024 г. на АССГ

Р Е Ш Е Н И Е № 41248 гр. София, 09.12.2025 г. В ИМЕТО НА НАРОДА АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - СОФИЯ-ГРАД , Второ отделение 32 състав, в публично заседание на 12.09.2025 г. в следния състав: СЪДИЯ: Красимира Милачкова при участието на секретаря Спасина Иванова, като разгледа дело номер 13 по описа за 2024 година докладвано от съдията, и за да се произнесе взе предвид следното:

Производството е по реда на чл. 19ж, ал. 2Чл. 19ж. ⚖️ Практика (22) (Нов - ДВ, бр. 74 от 2016 г., изм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (1) Споровете относно действителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административните договори се решават от компетентния административен съд. (2) Споровете се разглеждат по реда на дял трети. (3) Съдът разглежда делото и се произнася по искането в 6-месечен срок от постъпването му, освен ако в специален закон не е предвидено друго. Споразумение от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по искове, предявени от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) срещу „Екофарм груп" АД, за осъждането му да заплати първоначално сумата от 70 000лв., частично от твърдяната за дължима сума в общ размер 669 347.07 лева, а със следваща молба – и сумата 599 347,07лв., представляваща разликата до посочения общ размер, на основание Договор № РД-14ЛП-32/16.05.2019 г. за отстъпки под формата на възстановяване на разходи (компенсация) и за прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2019 г., ведно със законната лихва върху сумата и направените разноски. Ищецът твърди, че претендираните суми са на основание част III от Договора - „Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК" за периода 01.01.2019 г. - 31.12.2019 г. За прилагането на Механизма за 2019 г. управителят на НЗОК е издал Методика № РД-16-17/01.04.2019 г. за гарантиране предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2019 г., публикувана на интернет страницата на НЗОК. В тази Методика се съдържа алгоритъм за изчисляване на надвишението на разходите за съответните подгрупи лекарствени продукти от всяка основна група, както и за размера на конкретните суми, подлежащи на директно плащане на НЗОК. Правилата, по които се извършва анализ и установяване наличието или липсата на надвишение в подгрупа „Самостоятелни лекарствени продукти" са посочени в глава IV от Методиката. Ответникът оспорва предявените искове като неоснователни и недоказани. Посочва, че съгласно чл. 11, ал. 6 от горепосочения договор, Методиката става неразделна негова част. Механизмът и Методиката представляват административни актове съгласно определението на чл. 21Чл. 21. ⚖️ Практика (23) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт. (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права или задължения, когато волеизявлението е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. (3) Индивидуален административен акт е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. (4) Индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. (5) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. Неприложимост на производството от АПК и като такива се подчиняват на правилата за валидност и законосъобразност на административните актове. Методиката е издадена от некомпетентен орган - правомощията на управителя на НЗОК към момента на издаването й са изчерпателно уредени в чл. 19, ал. 7Чл. 19. ⚖️ Практика (35) (Изм. - ДВ, бр. 107 от 2002 г., изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 18.12.2009 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г., доп. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., изм. - ДВ, бр. 82 от 2023 г., в сила от 29.09.2023 г., изм. и доп. - ДВ, бр. 64 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Управителят и подуправителите на НЗОК се избират от Народното събрание за срок от 5 години. При изтичане на техния мандат управителят на НЗОК и подуправителите на НЗОК продължават да упражняват правомощията си до избирането на нов управител, съответно на нов подуправител или нови подуправители. (2) (Изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г., доп. - ДВ, бр. 82 от 2023 г., в сила от 29.09.2023 г., изм. - ДВ, бр. 64 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Предложения за избор на управител и на подуправители на НЗОК могат да се правят от парламентарните групи. (3) (Изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г.) Управител на НЗОК може да бъде лице, което отговаря на следните изисквания: 1. има придобито висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър"; 2. има минимум три години професионален опит в областта на управлението на здравеопазването, банковото, застрахователното или осигурителното дело. (3а) (Нова - ДВ, бр. 82 от 2023 г., в сила от 29.09.2023 г., изм. - ДВ, бр. 64 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Подуправители на НЗОК може да бъдат лица, които отговарят на следните изисквания: 1. има придобито висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър"; 2. има минимум една година професионален опит в областта на управлението на здравеопазването, банковото, застрахователното или осигурителното дело. (4) (Изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г., доп. - ДВ, бр. 82 от 2023 г., в сила от 29.09.2023 г., изм. - ДВ, бр. 64 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Предсрочно прекратяване на мандата на управителя на НЗОК, съответно на двамата подуправители на НЗОК става с решение на Народното събрание при: 1. влязла в сила присъда за умишлено престъпление от общ характер; 2. (изм. - ДВ, бр. 97 от 2010 г., в сила от 10.12.2010 г., изм. - ДВ, бр. 7 от 2018 г., изм. - ДВ, бр. 84 от 2023 г., в сила от 06.10.2023 г., изм. - ДВ, бр. 16 от 2026 г., изм. - ДВ, бр. 51 от 2026 г., в сила от 05.06.2026 г.) влизане в сила на акт, с който е установен конфликт на интереси по Закона за противодействие на корупцията сред лица, заемащи публични длъжности; 3. системно нарушаване на неговите ... от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и сред тях липсва нормативно установена компетентност в този смисъл. Такива правомощия на управителя на НЗОК не предвижда и Наредба № 10 от 2009 г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от Националната здравноосигурителна каса на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК. Поради това счита, че Методиката представлява нищожен административен акт. Тъй като тя е основанието на клаузите на чл. 11, ал. 6 и ал. 7 от договора, те се оказват с невъзможен предмет и без основание, и по тази причина са нищожни. След като обсъди доводите на страните и представените по делото доказателства, съдът в настоящия състав приема следното от фактическа и правна страна. Исковете са допустими, като предявени от активно легитимирана страна срещу надлежен ответник. Договорът, сочен за основание за претенцията, е административен по определението на чл.19аЧл. 19а. (Нов - ДВ, бр. 74 от 2016 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) В производство пред административните органи страните могат да сключат административен договор по въпроси от значим обществен интерес, само когато е предвидено в специален закон. (2) Административният договор е писмено съглашение между административен орган и граждани или организации. (3) Административният договор се сключва в писмена форма и съдържа: страни, предмет и съдържание, дата на сключване и подписи на страните, ако друго не е предвидено в специален закон. Правила за сключване на административния договор АПК и съгласно чл.45аЧл. 45а. ⚖️ Практика (6) (Нов - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Административният договор с физически или юридически лица по чл. 45 се сключва, изменя и прекратява съгласно закона, националните рамкови договори и анексите към тях, приети по реда на този закон, а за договорите за лекарствените продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, за медицински изделия и за диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение на територията на страната с притежателите на разрешения за търговия на дребно с лекарствени продукти в аптека, в съответствие с условията и реда по чл. 45, ал. 17. (2) Ако за сключването на административния договор в специален закон или подзаконов нормативен акт се изисква предварително съгласие или мнение на друг административен орган, договорът поражда действие, след като съответният административен орган даде съгласие или мнение в предвидената в закона форма. (3) Ако в установения в специалния закон срок другият административен орган не се произнесе, се прилага чл. 53 от Административнопроцесуалния кодекс. (4) Договорите, сключени между Националната здравноосигурителна каса, съответно Регионална здравноосигурителна каса по чл. 45 с физически или юридически лица, са административни договори. За тях чл. 19б и чл. 19в от Административнопроцесуалния кодекс не се прилагат. ЗЗО. Исковата молба е депозирана на 26.07 2021г. пред Софийски градски съд (СГС), където е образувано т. д. № 1502/2021г., по което е постановено

решение № 6/03.01.2023г.

С

решение № 561/14.08.2023г. по в. т. д. № 190/2023г. на Софийски апелативен съд (САС), влязло в сила на 07.12.2023г., първоинстанционното решение е обезсилено, производството по делото е прекратено и е изпратено на Административен съд София град по компетентност.

С

решение № 12566/20.11.2024г. по адм. д. № 5339/2024г. на Върховния административен съд (ВАС), Първо отделение, е обявена нищожността на Методика № РД-16-17/01.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК (Методиката), утвърдена от управителя на НЗОК (л.33-41 в кориците на т. д. № 1502/2021г. на СГС). Това решение е оставено в сила

с

решение № 8095/23.07.2025г. по адм. д. № 120/2025 г. на ВАС, Петчленен състав. Видно от представения договор № РД-14ЛП-32/16.05.2019 г. за отстъпки под формата на възстановяване на разходи (компенсация) и за прилагане на механизьм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2019 г. (л.10-25 в кориците на т. д. № 1502/2021г. на СГС), той е сключен между ищеца и ответника в качеството му на притежател на разрешение за употреба (ПРУ) на лекарствените продукти, посочени в приложенията към същия. Предметът на договора включва отстъпки под формата на възстановяване на разходи за лекарствени продукти по Приложение № 1 и прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2019 г. за лекарствените продукти по Приложение № 2. Ответникът претендира сума в общ размер 669 347.07 лв., за периода 01.01.2019 г. - 31.12.2019 г., на основание част III от договора - „Механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК". Този механизъм е въведен с изменение и допълнение на Наредбата от Държавен вестник (ДВ) бр.17/2019г. - нова Глава пета и Приложение № 10 (отм., ДВ бр. 19 от 2020 г.), към чл.34, ал. 1 от същата наредба, в редакцията, действаща към процесния период. Съгласно посочената разпоредба, механизмът е приложим за всички лекарствени продукти, заплащани от НЗОК, и има действие спрямо всички ПРУ . Той се прилага в случай на надвишаване на установени в закона за бюджета на НЗОК за съответната година разходи за лекарствени продукти, като са обособени три основни групи лекарствени продукти: „А", „Б" и „B". Процесните попадат в група „В", с международни непатентни наименования (INN) съответно: Cyclophosphamide, Ifosfamide u Mesna. За прилагане на Механизма за 2019 г . управителят на НЗОК е издал Методиката, която съдържа: 1. Годишните бюджети за 2019г. за всяка една основна група лекарствени продукти по чл.35, т. 1 от Наредбата, условните бюджети по тримесечия на 2019 г. за всяка една основна група лекарствени продукти и условията и реда за определянето им; 2. Правила при изготвяне на: 2.1. информацията, която НЗОК публикува на официалната си интернет страница във връзка с прилагане на Механизма за 2018г. и 2019г.; 2.2. информацията, която НЗОК предоставя на всеки ПРУ или негов упълномощен представител във връзка с прилагане на Механизма и индивидуалните справки за надвишението на разходите за съответните подгрупи лекарствени продукти от всяка основна група, както и за размера на конкретните суми, подлежащи на директно плащане на НЗОК (при наличие на установени превишения, респ. надвишения на съответните разходи); 3. алгоритъма на изчисляване на надвишението на разходите за съответните подгрупи лекарствени продукти от всяка основна група, както и за размера на конкретните суми, подлежащи на директно плащане на НЗОК. Правилата, по които се извършва анализ и установяване наличието или липсата на надвишение в подгрупа „Самостоятелни лекарствени продукти" са посочени в глава IV от Методиката. Съгласно чл. 11, ал. 6 от договора, информацията и индивидуалните справки, както и изчисляване на евентуално дължимите суми, подлежащи на директно плащане на НЗОК, се изготвят на база методиката за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК. Методиката се счита за неразделна част от договора. По делото са приети основно и допълнително заключение на комплексна съдебна медицинско– икономическа експертиза, които съдът в настоящия състав възприема като обективни, компетентни и съответни на обстоятелствата по делото. Наред с това, тези заключения не са релевантни, предвид обявената нищожност на Методиката. Размерът на исковата претенция е определен съгласно правилата и алгоритъма, установени в същата Методика. Нищожният нормативен административен акт не поражда правни последици. Следователно, нищожни се явяват и клаузите на чл.11, ал. 4-7 от договора между страните, които възпроизвеждат разпоредби на същата Методика. В тази връзка следва да се отбележи, че чл.11, ал.6 от договора изрично препраща към нея за изчисляване на евентуално дължимите суми. Приемането на тези клаузи от изпълнителя по договора не санира нищожността им, тъй като те се явяват лишени от предмет с оглед съдебните решения, постановени по жалбата против Методиката. Съответно, нищожни се явяват уведомителните писма от ищеца до ответника с изх. № №: 18-00-524/08.08.2019г., 18-00- 823/20.09.2019 г., 18-00-823/01.11.2019 г. и 18-00-365/27.02.2020 г., с приложени справки за дължими суми, за установени надвишения на разходи за лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК, при прилагане на механизма, както и за договорени отстъпки за лекарствени продукти, както и писмо с изх. № 18-00-365/16.04.2020 г., касаещо годишно изравняване на сумите, подлежащи на директно плащане на НЗОК за 2019 г., издадени на основание Методиката. Поради това, безпредметно е обсъждането на останалите представени доказателства и доводи на страните. Предвид изложеното, неоснователен е искът за сумата в общ размер 669 347.07 лева. С оглед акцесорния характер на претенцията за лихва, тя също се явява неоснователна. При този изход на делото и на основание чл.143, ал.1Чл. 143. ⚖️ Практика (69) (1) (Доп. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато съдът отмени обжалвания административен акт или отказа да бъде издаден административен акт, или установи незаконосъобразност по чл. 193, ал. 2, държавните такси, разноските по производството и възнаграждението за един адвокат, ако подателят на жалбата е имал такъв, се възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ. (2) (Доп. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Подателят на жалбата има право на разноски по ал. 1 и при прекратяване на делото поради оттегляне на оспорения от него административен акт, както и поради отмяна, изменение или допълнение на акта по реда на АПК, следва да бъде уважено искането на ответника за възстановяване на разноските по делото. Установява се последните да са направени в общ размер на 14 897 лева, от които общо 1 510 лева – възнаграждение за вещо лице и 13 387 - лева държавна такса, заплатена по сметка на САС. Сумата е дължима от НЗОК, която е юридическо лице, съгласно чл.6, ал.1Чл. 6. ⚖️ Практика (30) (1) Създава се Национална здравноосигурителна каса като юридическо лице със седалище София и с предмет на дейност - осъществяване на задължителното здравно осигуряване. (2) (Изм. - ДВ, бр. 110 от 1999 г., в сила от 01.01.2000 г., изм. - ДВ, бр. 111 от 2004 г., в сила от 21.12.2004 г., изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г.) Националната здравноосигурителна каса се състои от централно управление, районни здравноосигурителни каси и поделения на районните здравноосигурителни каси. Седалищата на районните здравноосигурителни каси се определят съгласно списък, приет от Министерския съвет, а седалищата на техните поделения се определят със заповед на управителя на Националната здравноосигурителна каса. (3) (Изм. - ДВ, бр. 110 от 1999 г., в сила от 01.01.2000 г., изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 18.12.2009 г.) Органи на управление на НЗОК са: 1. надзорният съвет; 2. (изм. - ДВ, бр. 62 от 2010 г., в сила от 10.08.2010 г., доп. - ДВ, бр. 82 от 2023 г., в сила от 29.09.2023 г., изм. - ДВ, бр. 64 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) управителят и двамата подуправители. (4) (Нова - ДВ, бр. 38 от 2012 г., в сила от 01.07.2012 г.) Служителите в централното управление, районните здравноосигурителни каси и поделенията на районните здравноосигурителни каси заемат длъжности по служебно или по трудово правоотношение. За служителите по трудово правоотношение се прилага чл. 107а от Кодекса на труда. (5) (Нова - ДВ, бр. 38 от 2012 г., в сила от 01.07.2012 г.) За структурните звена на НЗОК по ал. 2 се прилага Законът за администрацията, доколкото друго не е предвидено в този закон. (6) (Предишна ал. 4 - ДВ, бр. 38 от 2012 г., в сила от 01.07.2012 г.) Националната здравноосигурителна каса не може да извършва доброволно здравно осигуряване. ЗЗО. Така

мотивиран и на основание чл.172, ал.2Чл. 172. ⚖️ Практика (104) (1) Съдът постановява решение в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото. (2 ) Съдът може да обяви нищожността на оспорения административен акт, да го отмени изцяло или отчасти, да го измени или да отхвърли оспорването. (3) Когато бъдат отменени мълчалив отказ или мълчаливо съгласие, смятат се за отменени и изричните такива, последвали преди решението за отмяна. (4) В решението се посочват имената на страните, освен когато то има действие по отношение на всички. Съдържание на решението АПК, съдът Р Е Ш И: ОТХВЪРЛЯ исковете, предявени от Националната здравноосигурителна каса срещу „Екофарм груп" АД, с ЕИК[ЕИК], за заплащане на сумата 669 347.07 лева (шестстотин шестдесет и девет хиляди триста четиридесет и седем лева и седем стотинки), на основание част III от Договор № РД-14ЛП-32/16.05.2019 г. за отстъпки под формата на възстановяване на разходи (компенсация) и за прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2019 г., за периода от 01.01.2019 до 31.12.2019 г., ведно със законната лихва върху сумата, считано от 26.07.2021 г. ОСЪЖДА Националната здравноосигурителна каса да заплати на „Екофарм груп" АД, с ЕИК[ЕИК], сумата 14 897 (четиринадесет хиляди осемстотин деветдесет и седем) лева - разноски по делото. Решението подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му, пред Върховния административен съд. Съдия: