Производството е по чл.124 и следващите от Закона за съдебната власт. Образувано е по искане на главния прокурор на Република България, на основание чл.125 от Закона за съдебната власт, до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение по въпроса: След допълнението на разпоредбата на чл.129, ал.3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК
- ДВ, бр.108 от 19.12.2007 г.) по какъв ред подлежат на установяване задължения за данък или задължителни осигурителни вноски, за които има издадени и влезли в сила преди това допълнение актове за прихващане или възстановяване
– по общия ред (чл.112 и чл.113 ДОПК) или чрез особеното производство по чл.133 и чл.134 ДОПК?
В искането се посочва, че след допълнението на чл.129 ДОПК съществува противоречива съдебна практика относно правомощията на данъчната администрация за установяване чрез възлагане и извършване на ревизии по общия ред на задължения за данък или задължителни осигурителни вноски, за които има издадени и влезли в сила преди изменението актове за прихващане или възстановяване. Една група съдебни състави приемат, че в изречение второ на чл.129, ал.3 ДОПК се има предвид възлагане и извършване на ревизия по общия ред (чл.112 и чл.113 ДОПК), като се обхващат всички издадени до 19.12.2007 г. актове за прихващане или възстановяване.
Някои състави на ВАС посочват в решенията си, че разпоредбата на чл.129, ал.3 ДОПК (в редакцията обн. с ДВ, бр.108/19.12.2007 г.) не притежава обратно действие, поради което общият ред за възлагане и извършване на ревизия е неприложим към влезлите в сила до 19.12.2007 г. актове за прихващане или възстановяване. Стабилитетът на тези актове може да се накърнява след цитираната дата само чрез възлагане и извършване на ревизия по реда на чл.133 и чл.134 ДОПК.
Други съдебни състави приемат, че изменението на чл.129, ал.3 ДОПК (ДВ, бр.108/19.12.2007 г.) не може да промени за в бъдеще вече възникнали правни последици на издадени и влезли в сила преди 19.12.2007 г. актове за прихващане или възстановяване. С тези стабилни административни актове данъчната администрация е признала, че данъчният субект има права и задължения. За да се изменят правата, потвърдени с влезлите в сила актове за прихващане или възстановяване, ревизията след изменението на чл.129, ал.3 ДОПК трябва да бъде възложена от органа и на основанията по чл.133 и чл.134 ДОПК.
В искането на главния прокурор са цитирани противоречиви решения на различните състави на ВАС. Тази противоречива съдебна практика налага приемането на тълкувателно решение от Общото събрание на колегиите във ВАС. В заседанието на Общото събрание при условията на чл.129, ал.1 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) са участвали и са изразили становища заместник главният прокурор и ръководител на Върховната административна прокуратура, представителят на Висшия адвокатски съвет.
Министърът на правосъдието е представил писмено становище. Според заместник главния прокурор и министъра на правосъдието след допълнението на разпоредбата на чл.129, ал.3 ДОПК (ДВ, бр.108 от 19.12.2007 г.) установяване на задължения за данък или задължителни осигурителни вноски, за които има издадени преди това допълнение актове за прихващане или възстановяване, става по общия ред на чл.112 и чл.113 ДОПК.
Заместник главният прокурор мотивира становището си с доводи за систематичното място на чл.129, ал.3 ДОПК в раздел „Прихващане и възстановяване“, датата на издаване заповедта за възлагане на ревизия, която трябва да е след 19.12.2007 година. Аргументира тезата, че изречение второ на чл.129, ал.3 ДОПК има предвид всички издадени до 19.12.2007 г. актове за прихващане или възстановяване.
Министърът на правосъдието обосновава неприложимостта на особения ред с довода, че чл.133 ДОПК регламентира възможността за изменение на данъчно-осигурително задължение, определено с влязъл в сила ревизионен акт, какъвто актът за прихващане или възстановяване не е. Съгласно чл.108, ал.1 ДОПК данъчните задължения и задълженията за задължителни осигурителни вноски се установяват с ревизионен акт по чл.118.
В подкрепа на това становище е цитирана и разпоредбата на чл.110, ал.3, изречение трето ДОПК. Според министъра на правосъдието актът за прихващане или възстановяване е сходен с акта за установяване на задължение при условията на чл.105 и на чл.106, ал.1 ДОПК. Висшият адвокатски съвет поддържа становище, че след влизане в сила на допълнението на чл.129, ал.3 ДОПК (ДВ, бр.108 от 19.12.2007 г.) задълженията за данък и задължителни осигурителни вноски, за които са издадени и влезли в сила преди това допълнение актове за прихващане или възстановяване, се установяват чрез особеното производство по чл.133 и чл.134 ДОПК.
С допълнението на чл.129, ал.3 ДОПК се разширява компетентността на приходните органи да извършват ревизии по общия ред въпреки наличието на издадени актове за прихващане или възстановяване. Не е придадено обратно действие на нормата. Влезлите в сила до изменението актове за прихващане или възстановяване представляват стабилни декларативни административни актове. Общото събрание на колегиите във ВАС, за да се произнесе по искането с тълкувателно решение, взе предвид следното: Разпоредбата на чл.129, ал.3 ДОПК (обн., ДВ, бр.105 от 2005 г., в сила от 1 януари 2006 г.) съдържа цитирания текст: Актът за прихващане или възстановяване се издава в 30-дневен срок от постъпване на искането в случаите, когато в същия срок не е възложена ревизия.
Нормата е допълнена с § 31, т.2 от заключителните разпоредби на ЗИД на Закона за данък върху добавената стойност (обн., ДВ, бр. 108 от 19.12.2007 г.), чрез две изречения. Второто изречение има следното съдържание: „Независимо от извършването на прихващане или възстановяване, включително когато актът по изречение първо е обжалван, задълженията за данъка или задължителните осигурителни вноски подлежат на установяване чрез извършване на ревизия“.
Трето изречение посочва, че „ако актът е обжалван по съдебен ред, издаването на ревизионен акт е допустимо до влизане в сила на съдебното решение“. В чл.110, ал.2 ДОПК е регламентирано, че ревизията представлява съвкупност от действия на органите по приходите, насочени към установяване на задължения за данъци и задължителни осигурителни вноски. Ревизионното производство се образува със заповед за възлагане на ревизия, чийто издател е различен при общия ред и при особеното производство.
Ревизията по общия ред може да бъде възложена съгласно чл.112, ал.2 ДОПК от: 1. органа по приходите, определен от териториалния директор на компетентната териториална дирекция; 2. изпълнителния директор на НАП или определен от него заместник изпълнителен директор
– за всяко лице и за всички видове задължения и отговорности за данъци и задължителни осигурителни вноски. При особеното производство по чл.134 ДОПК единствено териториалният директор може да възложи ревизия.
Другата правно релевантна разлика между общия и особения ред за установяване на данъчно-осигурителни задължения е свързана с основанията, предвидени в чл.133, ал.2 ДОПК. Целта на изменението на чл.129, ал.3 ДОПК е наличието на издаден акт за прихващане или възстановяване да не препятства след 19.12.2007 г. възлагането и извършването на ревизия по общия ред. Производствата по издаване на акт за прихващане или възстановяване и ревизионното производство в обсъждания случай са с предмет данъчно-осигурителни задължения за един и същи период и с идентичен адресат.
Законодателят не е конкретизирал в чл.129, ал.3, изречение второ ДОПК кои актове за прихващане или възстановяване има предвид, тоест дали това са всички актове за прихващане или възстановяване, включително влезлите в сила до 19.12.2007 г., или има предвид само актовете, издадени след цитираната дата. Поради това е необходимо в настоящото решение да се направи тълкуване на непрецизно изменената с допълването норма, като бъдат обсъдени действието и оспоряемостта на акта за прихващане или възстановяване.
Общото събрание на колегиите във ВАС приема за безспорно, че този акт отговаря на дефиницията по чл.21Чл. 21. ⚖️ Практика (23) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е изричното волеизявление или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен със закон за това орган или организация, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации, както и отказът да се издаде такъв акт. (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Индивидуален административен акт е и волеизявлението, с което се декларират или констатират вече възникнали права или задължения, когато волеизявлението е от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения. (3) Индивидуален административен акт е и волеизявлението за издаване на документ от значение за признаване, упражняване или погасяване на права или задължения, както и отказът да се издаде такъв документ. (4) Индивидуален административен акт е и отказът на административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие. (5) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. Неприложимост на производството АПК. Действието на акта за прихващане или възстановяване се характеризира с признаването на права на данъчния субект, като са възможни две юридически хипотези. При първата хипотеза органът по приходите е установил, че срещу подателя на искането съществуват насрещни публични вземания, включително данъчно-осигурителни.
Тогава действието на акта за прихващане е с правно погасителен ефект. В хипотезата, при която данъчният субект не дължи данъци или задължителни осигурителни вноски, съответно липсват други публични вземания, с акта по чл.129, ал.3, изречение първо ДОПК на подателя на искането само се възстановяват недължимо платените или събрани суми. Преценката за оспоряемостта на акта за прихващане или възстановяване е свързана с предвидената в чл.129, ал.7 ДОПК обжалваемост на този акт по реда за обжалване на ревизионните актове.
Окончателният акт за прихващане или възстановяване се ползва с формална правна сила и представлява стабилен административен акт. Обобщаващият извод на Общото събрание на колегиите във ВАС е, че издадените и влезли в сила до изменението на чл.129, ал.3 ДОПК актове за прихващане или възстановяване са формирали стабилитет и са проявили своето съдържание. Стабилитетът и осъщественото съдържание на актовете предшестват изменението на чл.129, ал.3 ДОПК, те са заварени от него, поради което не могат да бъдат отлагани във времето след промяната на нормата.
Актът за прихващане или възстановяване, придобил статута на окончателност преди 19.12.2007 г., не може да бъде оттеглян или изменян след цитираната дата чрез възлагане и извършване на ревизия, приключваща с ревизионен акт, издаден по реда на чл.112, чл.113 ДОПК. Незачитането на стабилитета на акта за прихващане или възстановяване, проявил своите последици до изменението на чл.129, ал.3 ДОПК, е в противоречие с принципа на правовата държава и нарушава правната сигурност.
Този стабилитет може да бъде преодолян след 19.12.2007 г. само чрез възлагане и извършване на ревизия по особения ред на чл.133, чл.134 ДОПК. По изложените съображения и на основание чл.124, ал.1, т.4 и чл.125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд
РЕШИ:
: След допълнението на разпоредбата на чл.129, ал.3 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК
- ДВ, бр.108 от 19.12.2007 г.) задълженията за данък или задължителни осигурителни вноски, за които има издадени и влезли в сила преди това допълнение актове за прихващане или възстановяване, се установяват чрез особеното производство по чл.133 и чл.134 ДОПК.
Източник: ВАС (Е-Портал)