Тълкувателно решение № 7/2021 г. - ВАС

Производството е по реда на чл. 124 и следващи от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Тълкувателно дело № 7/2021 г. е образувано по разпореждане от 21.12.2021 г. на председателя на Върховния административен съд по депозирано негово искане относно приемане на тълкувателно решение от Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд по следния въпрос: „По каква процедура се развива административното производство пред Държавната комисия по сигурността на информацията (ДКСИ) по обжалване на индивидуални административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация и по-конкретно

- по реда на глава V , раздел I АПК „Индивидуални административни актове“ или по реда на чл. 62Чл. 62. ⚖️ Практика (13) (1) Преди изтичане на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. За нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (2) Очевидни фактически грешки, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал, и след изтичане на срока за обжалване. За поправката на очевидни фактически грешки се съобщава на заинтересованите лица. Решението за поправянето подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (3) Органът, издал решението, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Тълкуване не може да се иска, след като актът е изпълнен. Актът за тълкуване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. Разпореждания по движение на производството - 67 от специалния ЗЗКИ?“.

На заседание на Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд на 23 февруари 2022 г. е прието да не се отклонява искането от председателя на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по поставения въпрос. По поставения въпрос е налице е противоречива съдебна практика, формирана с решения на различни състави на Върховния административен съд, постановени в производства по чл. 68 от Закона за защита на класифицираната информация (ЗЗКИ), относно процедурата, по която се развива административното производство пред ДКСИ по обжалване актове на органите по § 1, т. 5 ДР на ЗЗКИ, с които се отказва издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация или издадено разрешение се прекратява и отнема, и по-конкретно

- дали е приложим Административнопроцесуалният кодекс (АПК) или специалният Закон за защита на класифицираната информация.

По тълкувателното дело са постъпили писмени становища по реда на чл. 129, ал. 4 ЗСВ от министъра на правосъдието, заместника на главния прокурор при Върховна административна прокуратура, Висшия адвокатски съвет, Инспекторат към Висшия съдебен съвет, Държавна комисия по сигурността на информацията, доктор Невин Фети, Административен съд

- Видин, Административен съд

- Перник.

Становищата, оформени в съдебната практика на Върховния административен съд (ВАС), се обособяват в две основни групи: 1.В първата група съдебни актове се приема, че за производството пред ДКСИ по обжалване на административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на разрешение за достъп е приложим специалният ЗЗКИ. Според обобщените становища на съдебните състави специалният закон и по-конкретно разпоредбите на чл. 62 - 67 ЗЗКИ не вменяват задължение на органа за разглеждане на жалбата в открито заседание, както и за уведомяване на жалбоподателя от самото образуване на производството и в хода на извършените проверки за участие и изразяване на становище по събраните доказателства или за предявяване искания за служебно събиране на други доказателства.

Поради това неуведомяването и неучастието на жалбоподателя в това производство за извършване на посочените процесуални действия не представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 34Чл. 34. ⚖️ Практика (11) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 01.07.2026 г.) Страните имат право да преглеждат преписката и да си правят бележки и извадки по всяко време на производството. При наличие на технологична възможност страните имат право на достъп до преписката по електронен път, както и да си правят копия на хартиен и технически носител за своя сметка. След приключване на производството страните имат право на достъп съгласно Закона за националния архивен фонд. (2) При поискване от страна с увредено зрение органът я запознава със съдържанието на преписката чрез прочитане или по друг подходящ начин - според наличните технически възможности. (3) Административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като определя срок не по-дълъг от 7 дни. Страните могат да правят писмени искания и възражения. (4) Административният орган може да не приложи ал. 1, 2 и 3 само в случай че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси. Административният орган отразява в мотивите на издадения акт причините за неприлагане на ал. 1, 2 и 3. Изясняване на фактите и обстоятелствата, 35 и 36 АПК, както и не е нарушено правото му на защита. Приема се, че оспорващият е реализирал правото си на защита, като е оспорил акта по административен ред пред ДКСИ, а нейното решение

- пред ВАС, където е имал възможност да осъществи защитата си, включително и като оспори доказателствата, на които органът е основал своите изводи по реда на чл. 193Чл. 193. ⚖️ Практика (7) (1) Заинтересованата страна може да оспори истинността на документ най-късно с отговора на съдопроизводственото действие, с което той е представен. Когато документът е представен в съдебно заседание, оспорването може да бъде направено най-късно до края на заседанието. (2) Съдът постановява да се извърши проверка на истинността на документа, ако другата страна заяви, че желае да се ползва от него. (3) Тежестта за доказване неистинността на документа пада върху страната, която го оспорва. Когато се оспорва истинността на частен документ, който не носи подписа на страната, която го оспорва, тежестта за доказване истинността пада върху страната, която го е представила. Проверка на документ ГПК.

Приема се, че производството пред ДКСИ е контролно-отменително и се подчинява на специфични процесуални правила по ЗЗКИ, които допускат събирането на нови доказателства, поискани с жалбата или служебно

- чл. 65, ал. 4Чл. 65. ⚖️ Практика (6) Общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове. Уведомяване за предстоящо издаване на общ административен акт ЗЗКИ. Изтъква се, че АПК е приложим, доколкото в специалните закони

- ЗЗКИ, Правилника за прилагане на Закона за защита на класифицираната информация (ППЗЗКИ) и Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“ (ЗДАНС), липсва нормативна уредба, но въпреки това изключват процедурата по чл. 34Чл. 34. ⚖️ Практика (11) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 01.07.2026 г.) Страните имат право да преглеждат преписката и да си правят бележки и извадки по всяко време на производството. При наличие на технологична възможност страните имат право на достъп до преписката по електронен път, както и да си правят копия на хартиен и технически носител за своя сметка. След приключване на производството страните имат право на достъп съгласно Закона за националния архивен фонд. (2) При поискване от страна с увредено зрение органът я запознава със съдържанието на преписката чрез прочитане или по друг подходящ начин - според наличните технически възможности. (3) Административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като определя срок не по-дълъг от 7 дни. Страните могат да правят писмени искания и възражения. (4) Административният орган може да не приложи ал. 1, 2 и 3 само в случай че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси. Административният орган отразява в мотивите на издадения акт причините за неприлагане на ал. 1, 2 и 3. Изясняване на фактите и обстоятелствата - 36 АПК.

Поради това оплакванията в жалбите до ВАС срещу решенията на ДКСИ по чл. 66, ал. 2Чл. 66. ⚖️ Практика (4) (2) Ако в производството са участвали чрез предложения, възражения или по друг начин отделни заинтересовани лица или организации, на тях им се изпраща отделно съобщение за издаването на акта. Общ административен акт, издаден в неотложни случаи ЗЗКИ за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила по АПК са оставяни от съдебните състави без уважение като неоснователни. 2.Във втората група съдебни актове се приема, че за производството пред ДКСИ по обжалване на административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация е приложим АПК и в частност процедурата по АПК за издаване на индивидуални административни актове.

Според това становище на съдебните състави производството по чл. 62 - 67 ЗЗКИ е контролно-отменително и то се осъществява от горестоящ административен орган с контролни функции по законосъобразността на актовете по чл. 62 ЗЗКИ. Проверката изисква да бъдат изяснени всички факти и обстоятелства от значение за наличието или липсата на материалноправните предпоставки за издаване на съответния акт.

В правомощието на ДКСИ по чл. 65, ал. 4 ЗЗКИ да събира нови доказателства се включва и разглеждане на всички доводи и възражения на жалбоподателя, наведени както в жалбата, така и в хода на производството пред ДКСИ, както и осигуряване на възможност на същия да се запознае с представените с преписката и допълнително събрани доказателства, да изразява становища, да сочи нови доказателства и прави доказателствени искания, свързани с основанията за издаване на обжалвания акт.

Едва след като изпълни тези условия, ДКСИ може да пристъпи към постановяване на решението си по чл. 66, ал. 2 ЗЗКИ. В тази категория съдебни актове се посочва, че липсата на изрична уредба в ЗЗКИ за реда и условията за провеждане на процедурата по оспорване пред ДКСИ на актовете по чл. 62Чл. 62. ⚖️ Практика (13) (1) Преди изтичане на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. За нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (2) Очевидни фактически грешки, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал, и след изтичане на срока за обжалване. За поправката на очевидни фактически грешки се съобщава на заинтересованите лица. Решението за поправянето подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (3) Органът, издал решението, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Тълкуване не може да се иска, след като актът е изпълнен. Актът за тълкуване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. Разпореждания по движение на производството ЗЗКИ не дерогира приложението на процедурата по АПК, съставляваща гаранция за законосъобразност на решението и действията на ДКСИ, а именно: чл. 34Чл. 34. ⚖️ Практика (11) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 01.07.2026 г.) Страните имат право да преглеждат преписката и да си правят бележки и извадки по всяко време на производството. При наличие на технологична възможност страните имат право на достъп до преписката по електронен път, както и да си правят копия на хартиен и технически носител за своя сметка. След приключване на производството страните имат право на достъп съгласно Закона за националния архивен фонд. (2) При поискване от страна с увредено зрение органът я запознава със съдържанието на преписката чрез прочитане или по друг подходящ начин - според наличните технически възможности. (3) Административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като определя срок не по-дълъг от 7 дни. Страните могат да правят писмени искания и възражения. (4) Административният орган може да не приложи ал. 1, 2 и 3 само в случай че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси. Административният орган отразява в мотивите на издадения акт причините за неприлагане на ал. 1, 2 и 3. Изясняване на фактите и обстоятелствата (участие на страните в производството), чл. 35 (изясняване на фактите и обстоятелствата), чл. 36Чл. 36. ⚖️ Практика (10) (1) Доказателствата се събират служебно от административния орган, освен в предвидените в този кодекс или в специален закон случаи. (2) Страните оказват съдействие на органа при събирането на доказателства. Те са длъжни да представят доказателства, които се намират при тях и не се намират при административния орган. Във всички случаи, когато в специален закон са определени изчерпателно доказателствата, които гражданинът или организацията трябва да представят, административният орган няма право да изисква от тях да представят други доказателства. (3) Всички събрани доказателства се проверяват и преценяват от административния орган. (4) (Нова - ДВ, бр. 27 от 2014 г., в сила от 25.03.2014 г., изм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 10.10.2019 г.) Административните органи не могат да изискват предоставяне на информация или документи, които са налични при тях, а ги осигуряват служебно за нуждите на съответното производство. (5) (Нова - ДВ, бр. 103 от 2017 г., в сила от 01.01.2018 г.) Когато в нормативен акт са въведени изисквания, свързани със съдимостта на физическо лице, необходимите данни за българските граждани се установяват служебно от съответния административен орган. (6) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 10.10.2019 г.) Органът, водещ производството по своя инициатива или по искане на страна, изисква от съответните административни органи, органите на съдебната власт, лицата, осъществяващи публични функции, и организациите, предоставящи обществени услуги, в рамките на своята компетентност да издадат и изпратят удостоверения, да изпратят документи, други доказателства или информация, от значение за производството. (7) (Нова - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 10.10.2019 г.) Лицата, организациите и органите по ал. 1 са длъжни в рамките на своята компетентност да издадат и изпратят поисканите от тях удостоверения, да изпратят поисканите документи, други доказателства или информация незабавно, но не по-късно от 7 дни от поискването, при условията и по реда за обмен на електронни документи по реда на АПК (събиране на доказателства).

Направен е извод, че производството по чл. 62 - 67 ЗЗКИ следва да бъде проведено в открито заседание на Комисията, при гарантирано право на участие и защита на всички засегнати от обжалвания акт страни, в условията на равнопоставеност и състезателност. В други решения на ВАС от същата група се приема, че събирането на нови доказателства е отделна фаза в производството пред ДКСИ, предхождаща решението й.

Като аргумент в подкрепа на тезата за приложимост на процедурата за издаване на индивидуални административни актове по АПК се посочва и забраната за нови фактически установявания по чл. 220Чл. 220. ⚖️ Практика (35) Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. Решение по касационното оспорване АПК, поради което доказателствата, исканията по тях и възраженията на жалбоподателя не могат да бъдат предмет на проверка за първи път от касационната инстанция. За ДКСИ като специален административен орган е приложим принципът на служебното начало по чл. 9Чл. 9. ⚖️ Практика (31) (1) При условията, посочени в закона, административният орган е длъжен да започне, да проведе и да приключи административното производство, освен ако издаването на акта е предоставено на свободната му преценка. (2) Административният орган събира всички необходими доказателства и когато няма искане от заинтересованите лица. (3) Съдът указва на страните, че за някои обстоятелства от значение за решаване на делото те не сочат доказателства. (4) Административният орган и съдът осъществяват процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса - предмет на производството, включително със споразумение. Самостоятелност и безпристрастност АПК, който го задължава да установи всички факти от значение за издаване на акта, при равнопоставеност на страните в производството и гарантиране упражняването на процесуалните им права.

Със съдебните решения на ВАС от тази група се приема, че всяко нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 34Чл. 34. ⚖️ Практика (11) (1) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г., изм. - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 01.07.2026 г.) Страните имат право да преглеждат преписката и да си правят бележки и извадки по всяко време на производството. При наличие на технологична възможност страните имат право на достъп до преписката по електронен път, както и да си правят копия на хартиен и технически носител за своя сметка. След приключване на производството страните имат право на достъп съгласно Закона за националния архивен фонд. (2) При поискване от страна с увредено зрение органът я запознава със съдържанието на преписката чрез прочитане или по друг подходящ начин - според наличните технически възможности. (3) Административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като определя срок не по-дълъг от 7 дни. Страните могат да правят писмени искания и възражения. (4) Административният орган може да не приложи ал. 1, 2 и 3 само в случай че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или обществени интереси. Административният орган отразява в мотивите на издадения акт причините за неприлагане на ал. 1, 2 и 3. Изясняване на фактите и обстоятелствата, 35 и 36 АПК от страна на ДКСИ в производството по чл. 62Чл. 62. ⚖️ Практика (13) (1) Преди изтичане на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. За нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (2) Очевидни фактически грешки, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал, и след изтичане на срока за обжалване. За поправката на очевидни фактически грешки се съобщава на заинтересованите лица. Решението за поправянето подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (3) Органът, издал решението, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Тълкуване не може да се иска, след като актът е изпълнен. Актът за тълкуване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. Разпореждания по движение на производството - 67 ЗЗКИ е съществено и обуславя незаконосъобразност на обжалваното решение на ДКСИ. Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Обосноваването на конкретен извод относно поставения за тълкуване въпрос изисква изследване и анализ на предвидената от законодателя процедура в чл. 62 и сл. от Закона за защита на класифицираната информация, развиваща се пред ДКСИ, по обжалване актовете на органите по § 1, т .5 Допълнителните разпоредби на ЗЗКИ (ДРЗЗКИ), с които се отказва издаване на разрешение за достъп до класифицирана информация или издадено разрешение се прекратява или отнема.

Това включва отговор на въпросите относно: начина на уреждане на процедурата в чл. 62

- чл. 67Чл. 67. Организациите по чл. 66, ал. 1 могат да представляват заинтересованите лица в производството по издаване и обжалване на административния акт. Право на достъп до информацията по преписката ЗЗКИ; приложимите административнопроизводствени правила, в това число приложими ли са норми от АПК в процедурата по чл. 62Чл. 62. ⚖️ Практика (13) (1) Преди изтичане на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. За нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (2) Очевидни фактически грешки, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал, и след изтичане на срока за обжалване. За поправката на очевидни фактически грешки се съобщава на заинтересованите лица. Решението за поправянето подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (3) Органът, издал решението, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Тълкуване не може да се иска, след като актът е изпълнен. Актът за тълкуване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. Разпореждания по движение на производството

- чл. 67 ЗЗКИ; какъв е характерът на акта на ДКСИ по чл. 66, ал. 2 ЗЗКИ

- административен или правораздавателен; качество и права на страните в производството; как се осъществява събирането и преценката на доказателствата от административния орган.

Законодателната уредба в чл. 62 - 67 ЗЗКИ, съдържаща ограничен набор от правила, очертава производството по обжалване на индивидуалните административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация пред Държавната комисия по сигурността на информацията като вид контролно административно производство. Това контролно административно производство по своя характер е специфично за българската административноправна система, а регламентацията му в специалния ЗЗКИ е непрецизна.

Началото на контролното производство се поставя с подаването на жалба срещу индивидуалните административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация пред ДКСИ. Предвидени са изисквания за редовност на жалбата: подава се в писмена форма чрез органа, издал обжалвания акт, и в нея трябва да се посочат органът, до който се подава, името и адресът на жалбоподателя, актът, който се обжалва, органът, който го е издал, оплакванията и искането на жалбоподателя.

Посочените изисквания са минимални, като няма пречка към жалбата да се прилагат и писмени доказателства в подкрепа на наведените в нея доводи, както и да са направени искания към ДКСИ за събирането на доказателства за факти, които според жалбоподателя не са били взети предвид при издаване на акта или са настъпили след издаването му. Нормите, уреждащи производството, съдържат изискване за допустимост на жалбата, което изискване по аргумент на чл. 64, ал. 1 ЗЗКИ е само едно

- жалбата да е подадена в предвидения в чл. 62 ЗЗКИ 7-дневен срок.

Този срок започва да тече за адресата на акта от уведомяването му по правилата на чл. 57, ал. 4, чл. 59, ал. 2 и по чл. 60, ал. 2 ЗЗКИ, според които органът в писмена форма уведомява лицето за издадения акт. Уредбата не изключва необходимостта от наличие на пряк и личен интерес от обжалването. Подалият жалбата субект придобива качеството страна в контролното производство като лице, по отношение на което обжалваният акт е породил правно действие.

В хипотеза на пропуснат срок за обжалване, е предвиден процес относно възстановяване на срока, ако пропускането се дължи на особени непредвидени обстоятелства. Производството по искането за възстановяване на срока се развива пред органа, компетентен да разгледа жалбата

– ДКСИ. Специфично при регламентирането на това производство е, че при разглеждане на искането, ако намери същото за основателно, ДКСИ не „възстановява срока“ с отделен акт, а според употребения от законодателя израз „дава ход на жалбата“, съответно при неоснователно искане, жалбата се оставя без разглеждане.

В случая на даване ход на жалбата от страна на ДКСИ, същата трябва да се върне на органа, чрез който е подадена, с оглед упражняване правото му по чл. 65 ЗЗКИ. Касае се за право на отзив, като при евентуално преразглеждане на въпроса, органът може да издаде разрешение за достъп до класифицирана информация или да оттегли акта, с който е отнел издаденото разрешение. Макар и непредвидено изрично, правото на отзив в случая на прекратено действие на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация по чл. 60, ал. 1 ЗЗКИ е допустимо и се изчерпва с оттегляне на акта, с който е прекратено действието на издаденото разрешение.

Срокът по чл. 65, ал. 1 ЗЗКИ е преклузивен и с изтичането му се погасява правото на съответния орган, издал обжалвания акт, за преразглеждане. В нормата на чл. 65, ал. 1 ЗЗКИ, изречение последно, е уредено специфично задължение за органа, упражнил правото си на отзив, за уведомяване на заинтересуваните. Когато органът, издал обжалвания акт, не намери основание за упражняване правомощието си по чл. 65, ал. 1 ЗЗКИ, той изпраща незабавно жалбата заедно с цялата преписка на компетентния според специалния закон орган

- Държавната комисия по сигурността на информацията, пред който трябва да се развие производството по обжалване на индивидуалните административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация (чл. 65, ал. 2 ЗЗКИ).

При неизпълнение на това задължение, в хипотезата на чл. 65, ал. 3 ЗЗКИ, жалбоподателят може да изпрати препис от жалбата на ДКСИ или да я уведоми за допуснатото забавяне, в който случай за ДКСИ е налице задължение да изиска преписката служебно. В Глава втора, Раздел I от ЗЗКИ Държавната комисия по сигурността на информацията е определена като колегиален държавен орган, осъществяващ политиката на Република България за защита на класифицираната информация.

На този орган в ЗЗКИ са възложени широк спектър от задачи и функции при осъществяване на дейността му, част от които са изброени в чл. 8, и чл. 9 ЗЗКИ. Същевременно с разпоредбите на чл. 62 - 67 ЗЗКИ законодателят е възложил на ДКСИ допълнителни функции по упражняване контрол за правилност и законосъобразност на издадените индивидуални административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация от органите по § 1, т. 5 ДРЗЗКИ

– ръководителите на службите за сигурност и за обществен ред или заместниците им, когато са упълномощени от тях, както и служителите по сигурността на информацията.

Правомощията на ДКСИ при упражняване функцията за контрол на издадените индивидуални административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация от органите по § 1, т. 5 ДР на ЗЗКИ са определени в чл. 66, ал. 2 и ал. 3 ЗЗКИ. Според чл. 66, ал. 2 ЗЗКИ Държавната комисия по сигурността на информацията се произнася с решение, с което отменя административния акт за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение или отхвърля жалбата, а според чл. 66, ал. 3 ЗЗКИ когато органът противозаконно е отказал да издаде разрешение за достъп до класифицирана информация, ДКСИ може да задължи този орган да започне процедура по проучване, като определи и срок за приключване.

Изводи относно статута на ДКСИ, характера и вида на извършвания от този орган контрол се налагат след логически и систематичен анализ на конкретните норми на специалния ЗЗКИ, включително очертаните в този закон и посочени по-горе правомощия на ДКСИ, при липсата на легално определение на понятието „особена юрисдикция“ и във връзка с разпоредбите на чл. 119, ал. 1

- ал. 3 от Конституцията на Република България (КРБ).

Държавната комисия по сигурността на информацията е административен орган, част от общата система на органите на изпълнителната власт, но при изпълнение на посочените функции ДКСИ не е по-горестоящ административен орган спрямо органите по § 1, т. 5 ДР на ЗЗКИ, защото не е част от обща с тези органи субординирана административна система и не упражнява вътрешноведомствен контрол. За ДКСИ не е налице право на самостоятелно започване на производство за осъществяване на визираната контролна функция (правото на служебно начало), а действа само след сезиране.

Въпреки че съставът на ДКСИ е законово определен в чл. 6, ал. 1 и ал. 2 ЗЗКИ по параметри брой и образование, спорен е въпросът за степента на независимост на ДКСИ като евентуален критерий за извършване на правораздаване от този орган, предвид статута на персоналния му състав и с оглед разпоредбите на чл. 4, ал. 1 и чл. 6, ал. 1 ЗЗКИ, дефиниращи ДКСИ като държавен колегиален орган, осъществяващ политиката на Република България за защита на класифицираната информация, с персонален състав, определян с решение на Министерския съвет по предложение на министър-председателя.

За ДКСИ в специалния ЗЗКИ не е предвидено правомощие да пререшава контролираните от нея индивидуални административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация, при което ДКСИ не се произнася по същество, тоест не действа като инстанция за обжалване по същество. Съгласно чл. 68, ал. 1 ЗЗКИ решението на ДКСИ подлежи на обжалване пред тричленен състав на Върховния административен съд, а според ал. 3 жалбата не спира изпълнението и се разглежда по правилата на Глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс , като делото се разглежда при закрити врата.

Изричното препращане към правилата на Глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс при съдебния контрол на решението на ДКСИ означава, че Върховният административен съд действа не като втора инстанция, а като касация. В касационното производство ДКСИ е страна. Налага се извод, че в производството по чл. 62

- чл. 67 ЗЗКИ е регламентиран административен контрол, осъществяван от държавен орган с обособено място в изпълнителната власт, изрично натоварен от законодателя със специфичната контролна функция върху определена категория административни актове, с оглед особеното естество на възникналите правоотношения при предоставяне на достъп до класифицирана информация (чл. 1, ал. 1 ЗЗКИ), като актът по чл. 66, ал. 2 ЗЗКИ, с който се произнася този орган при реализиране на контролните си правомощия, е административен.

Правилото на чл. 219Чл. 219. (1) За установяване на касационните основания се допускат писмени доказателства. (2) Не се допускат доказателства за установяване на обстоятелства, несвързани с касационните основания. Забрана за фактически установявания АПК, според което за установяване на касационните основания се допускат само писмени доказателства и не се допускат доказателства за установяване на обстоятелства, несвързани с касационните основания, както и з абраната за фактически установявания в касационното производство (чл. 220Чл. 220. ⚖️ Практика (35) Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. Решение по касационното оспорване АПК), предполага преценката от съда за прилагане на материалния закон да се основава единствено и само на факти, установени в производството, завършващият акт на което, съгласно волята на законодателя, е предмет на касационен контрол.

Тази процесуална механика практически изисква да е налице такава законодателна уредба за предходното

– в разглеждания случай контролно по своя характер, производство, която да въвежда като част от това производство процедура по доказване с участие на страната с оглед необходимостта и изобщо възможността за произнасяне на контролния орган със законосъобразен акт. В конкретно изследваната процедура за установяването на релевантните за контролното административно производство факти чл. 65, ал. 4 ЗЗКИ предвижда, че след получаване на преписката ДКСИ може да събира нови доказателства.

Става въпрос за доказателства, които не са налични по преписката, независимо от причините за това, и с които се установяват относими към предмета на контрол факти. Използваният в разпоредбата на чл. 65, ал. 4 ЗЗКИ от законодателя, макар и не в императив, израз „може“ предполага даденото право да бъде осъществявано от контролния орган съобразно целите на доказването в административния процес.

В тази връзка събирането на нови доказателства е част, обособена фаза от разглежданото производство, представляващо поредица взаимозависими и обуславящи се едно от друго действия на органа, насочени към определена цел

- точно установяване на обективната истина по конкретния случай. Посочената цел изисква това правомощие на ДКСИ да бъде упражнено чрез използване на всички допустими доказателствени средства за установяване законосъобразността или порочността на обжалвания пред този контролен орган акт.

Прилагането на визираните по-горе правила по представянето и събирането на доказателства от контролния орган в тази фаза на производството следва да се извършва при съобразяване спецификата на обществените отношения по защита на класифицираната информация и целта на ЗЗКИ за защита на класифицираната информация от нерегламентиран достъп. Противопоставянето между упражняване конституционното право на защита (чл. 56 КРБ) на страната в контролното административно производство и конституционно защитените отношения, свързани със сигурността на нацията, като такива със значима обществена стойност, а именно защитата на националната сигурност, елемент от която е защитата на класифицираната информация от нерегламентиран достъп, се разрешава чрез извършване на необходимата преценка от контролния орган

- ДКСИ, относно данните, които следва да се предоставят в контролното административно производство на страната съобразно целите и принципите на специалния закон

- ЗЗКИ.

Горното означава, че страната в контролното административно производство има право да получи достъп до административната преписка, включително да изразява становища пред ДКСИ, да представя доказателства и да иска събирането на такива, но тези процесуални действия на страната следва да се извършват при спазване изискванията за защита на класифицираната информация по чл. 83 ЗЗКИ, Глава шеста, Раздел III „Персонална сигурност“, чрез прилагане принципа „необходимост да се знае“, съобразно разпоредбата на чл. 39а ЗЗКИ.

Осигуряването на възможност за ефективно упражняване правото на защита на страната в контролното производство в рамките на установения в чл. 66, ал. 1 ЗЗКИ срок е задължение на административния орган. Държавната комисия по сигурността на информацията следва да разгледа всички доводи, твърдения, обяснения и възражения на жалбоподателя, наведени както в жалбата, така и в контролното производство след подаване на жалбата, и да събере относимите и допустими релевантни за конкретния казус доказателства, включително представените от жалбоподателя, ако същият в конкретното производство е извършил това процесуално действие.

Запознаването на жалбоподателя с фактическите основания, които са причина за постановяване на акта, предмет на контрол пред ДКСИ, с оглед осигуряване конституционното право на защита, трябва да бъде осъществено по начин, изключващ узнаване в детайли на използваните оперативни способи и средства за събиране на данни, които са послужили като основание за издаване актовете по чл. 57, ал. 1 ЗЗКИ, чл. 59, ал. 1 ЗЗКИ и чл. 60, ал. 1 ЗЗКИ, в унисон с даденото разрешение в относимите актове на Конституционния съд на Република България и по-конкретно в т. 3 от мотивите на Решение № 3 от 25.09.2002 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 11/2002 г. Това е относимо и към всяка друга информация, получаването на която от страната, включително чрез достъп до нейния материален носител, би могло да се окаже в противоречие с императивното изискване на чл. 57, ал. 3 ЗЗКИ, чл. 59, ал. 3 ЗЗКИ и чл. 60, ал. 3 ЗЗКИ до степен на нарушаване баланса между правото на защита на лицето и защитения обществен интерес, изразен в ограничаване достъпа до определена категория информация, свързана с националната сигурност.

Правилото за закрито заседание на колегиалния орган, въведено с разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от Устройствения правилник на Държавната комисия по сигурността на информацията и нейната администрация, при липсата на специална уредба в ЗЗКИ и по аргумент на чл. 11, ал. 5 от цитирания правилник, не изключва възможността за прилагане от ДКСИ разпоредбите на чл. 44 и чл. 45, ал. 1Чл. 45. ⚖️ Практика (111) (1) Административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това. (2) В случаите по ал. 1 се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството. Особен ред за извършване на някои процесуални действия АПК при преценка на ДКСИ относно тяхната необходимост и значение за изясняване обективната истина.

Решението на ДКСИ се мотивира. Излагането в акта на контролния орган на преценката на доказателствата и доводите по конкретния казус във връзка с извършената от него логическа операция по тълкуване на приложимата материалноправна норма и неговото собствено заключение е следствие от необходимостта от гаранции, които условието за форма дава, и кореспондира с целите на контролното производство. Възприетото от законодателя изключение индивидуалните административни актове за отказ, отнемане и прекратяване на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация да не се мотивират

- чл. 57, ал. 3ЗКИ, чл. 59, ал. 3 ЗЗКИ и чл. 60, ал. 3 ЗЗКИ, е неприложимо спрямо акта по чл. 66, ал. 2 ЗЗКИ.

Очертаните по-горе особености на разглежданото контролно административно производство налагат извода, че пестеливата формална уредба в чл. 62Чл. 62. ⚖️ Практика (13) (1) Преди изтичане на срока за обжалване административният орган може да отстрани допуснати непълноти в акта. За нанесените промени се съобщава на заинтересованите лица. Решението за допълване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (2) Очевидни фактически грешки, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал, и след изтичане на срока за обжалване. За поправката на очевидни фактически грешки се съобщава на заинтересованите лица. Решението за поправянето подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. (3) Органът, издал решението, по искане на страните изяснява писмено действителното му съдържание. Тълкуване не може да се иска, след като актът е изпълнен. Актът за тълкуване подлежи на обжалване по предвидения в този кодекс ред. Разпореждания по движение на производството - 67 ЗЗКИ, в която липсват разпоредби, установяващи забрана или изключване приложението на Административнопроцесуалния кодекс в това производство, и предвид разпоредбата на чл. 2, ал. 1Чл. 2. ⚖️ Практика (27) (1) Кодексът се прилага за административните производства пред всички органи на Република България, доколкото със закон не е установено друго. (2) Разпоредбите на кодекса не се прилагат за актовете: 1. на Народното събрание и на Президента на Републиката; 2. с които се упражнява законодателна инициатива; 3. с които се създават права или задължения за органи или организации, подчинени на органа, издал акта, освен ако с тях се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица. Действие спрямо лицата АПК, обосновават приложимост в контролното производство на административнопроизводствените правила на АПК, гарантиращи законосъобразната дейност на администрацията и правото на защита на заинтересованите страни, при спазване баланса между конституционно установеното право на защита и защитата на националната сигурност.

По изложените съображения и на основание чл.124, ал. 1, т. 5 от Закона за съдебната власт Общото събрание на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд:

РЕШИ:
Административното производство пред Държавната комисия по сигурността на информацията по обжалване на индивидуални административни актове за отказ, прекратяване или отнемане на издадено разрешение за достъп до класифицирана информация се развива по реда на чл. 62 - 67 от Закона за защита на класифицираната информация, който не изключва приложението на общите разпоредби на чл. 34

- чл. 36 и чл. 45

- чл. 46Чл. 46. ⚖️ Практика (6) (1) Административният орган може да поиска от съответния териториален административен орган да призове лице, което има адрес, съответно седалище или адрес на управление в друга община, да даде сведения, обяснения, пояснения или да извърши други действия, свързани с текущото производство. Органът, пред който се развива производството, определя обстоятелствата, които са предмет на сведенията, обясненията, поясненията или действията, които трябва да бъдат извършени. В случай че в съответната община няма териториален административен орган със същата компетентност, административният орган може да се обърне към съответната община или кметство. (2) При устното изслушване по ал. 1 се съставя протокол, който съдържа името на лицето, дало сведения, обяснения или пояснения, съществената за случая информация, подпис, име и длъжност на съставилото го длъжностно лице и дата на съставяне. (3) Административният орган може да получи сведения, обяснения или пояснения и по телефона, ако няма основания да се съмнява в самоличността на лицето, което ги дава. (4) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2020 г.) Устното изслушване по ал. 1 може да бъде извършено и чрез видеоконференция. (5) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2020 г.) За всяко процесуално действие, извършено чрез видеоконференция, водещият производството административен орган съставя протокол, в който се посочват данните по ал. 2 и се вписват данните на всички участници във видеоконференцията и на лицето, което ги е удостоверило. (6) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2020 г.) За извършената видеоконференция, след уведомяване на участниците в нея, се изготвя видеозапис върху електронен носител. Видеозаписът се прилага към административната преписка. Съдържание на призовката и разходи за призоваване от Глава пета, Раздел I АПК, относими към правото на участие на адресата на акта и събирането на доказателства в административната фаза на административното производството пред ДКСИ, при спазване принципа „необходимост да се знае“.