Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по искане на главния прокурор на Република България, на основание чл. 125 от ЗСВ, до Общото събрание на колегиите във ВАС за произнасяне с тълкувателно решение относно правото на заинтересовани граждани и организации да обжалват по реда на АПК заповедите на кметовете на общини, издадени на основание чл. 11, ал. 4Чл. 11. ⚖️ Практика (10) Процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт. Достъпност, публичност и прозрачност от ППЗСПЗЗ, като въпросът, на който Общото събрание на колегиите във ВАС следва да отговори, е формулиран по следния начин: Могат ли заинтересовани граждани и организации да обжалват по реда на АПК заповедите на кметовете на общини по чл. 11, ал. 4Чл. 11. ⚖️ Практика (10) Процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт. Достъпност, публичност и прозрачност от ППЗСПЗЗ за определяне на застроената част от имоти, намиращи се в границите на урбанизирани територии?
В искането се посочва, че съществува противоречива съдебна практика по приложението на нормата на чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ от административните съдилища и ВАС. Част от съдебните състави на ВАС приемат, в цитираните в искането решения и определения, че в административното производство по реда на чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ страни са само заявилите реституционни претенции бивши собственици на земеделски земи или техните наследници и административните органи, компетентни да се произнесат.
Производството е междинно такова, част от производството по земеделската реституция, като всякакви спорове за собственост и каквито и да било материални права са недопустими. Трети лица не могат да участват в това производство, тъй като не се засягат пряко техните интереси. Доколкото има засягане на претендирани от тях материални права, същите следва да бъдат защитени по общия исков ред. Втората група съдебни състави на ВАС считат, че тъй като предмет на заповедта по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ е определяне на застроената/незастроената площ, доколкото трети лица са собственици на постройки и съоръжения в нея, те имат законово защитен правен интерес да оспорват заповедта, с която се определя незастроената, съответно подлежаща на възстановяване земеделска земя, намираща се в урбанизирана територия.
В мотивите на цитираните в искането съдебни актове се приема, че посочените лица безспорно отговарят на критериите по чл. 147, ал. 1Чл. 147. ⚖️ Практика (25) (1) Право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта в случаите по от АПК, тъй като техният интерес на собственици е застрашен. В производството по чл. 11, ал. 4Чл. 11. ⚖️ Практика (10) Процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт. Достъпност, публичност и прозрачност от ППЗСПЗЗ не може да става дума за спор за материално право, тъй като единствен предмет на оспорване са констатациите на техническата служба на общината за застрояването на имота.
Посоченото е извън споровете за собственост, респективно за наличието или липсата на изискванията по чл. 10, ал. 7 от ЗСПЗЗ. По делото е представено писмено становище от Върховната административна прокуратура, в което се поддържа, че в производството по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ не могат да участват заинтересовани страни
- граждани и организации, и същите не могат да оспорват заповедта на кмета, издадена в него.
Акцентира се, че правният интерес на третите лица не е пряк и непосредствено засегнат или застрашен от изхода на производството. В този момент не е завършил процесът на реституция и не е сигурно, че решението на органа по възстановяване на собствеността ще е положително за заявителя. Ако се приеме, че с определяне на свободна площ се застрашава непосредствено правото на третото лице, което към този момент е неин собственик, това означава да се предреши въпросът за възстановяване на собствеността, което е недопустимо.
Компетентен в тази насока е друг административен орган, като в основното административно производство участието на трети лица е недопустимо, в който смисъл е постоянната и последователна практика на Върховния касационен съд. В подкрепа на становището на първата група съдебни състави е и становището на Висшия адвокатски съвет, това на омбудсмана на Република България и на участващия като експерт главен асистент Златимир Орсов от катедра „Гражданскоправни науки” на Юридическия факултет на СУ „Св.
Климент Охридски”. В подкрепа на второто становище на състави на ВАС, че заинтересовани граждани и организации могат да участват в производството по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ и да обжалват актовете на кметовете на общини, са постъпили становища от министъра на правосъдието и от министъра на земеделието и храните. В тях се посочва, че за разглежданото производство, по силата на изричното законово препращане, намират субсидиарно приложение нормите на АПК, в това число и тази на чл. 147, ал. 1Чл. 147. ⚖️ Практика (25) (1) Право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта в случаите по от АПК, регламентираща правото на оспорване.
Нормата е в унисон с чл. 120Чл. 120. Подаденият сигнал не спира изпълнението на оспорения акт или извършването на определена дейност, освен ако органът, компетентен да се произнесе, разпореди изпълнението да се спре до постановяване на решението. Срок за произнасяне от Конституцията на Република България, който гарантира на гражданите и юридическите лица право да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Въведеното конституционно условие и това на чл. 147Чл. 147. ⚖️ Практика (25) (1) Право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта в случаите по от АПК е обжалваният акт да засяга лицето, което го атакува, като засягането включва и застрашаване на негови права. В случая е налице именно засягане на права, което определя наличие на правен интерес, като въпросът правомерно ли е или не това засягане е относим към съществото на спора.
Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Преди всичко е необходимо уточнение по отношение формулировката на въпроса. Така както същият е зададен, предопределя задължително положителен отговор
- ако едно лице
– гражданин или организация е заинтересовано, то безусловно може да обжалва по реда на АПК заповедите на кметове на общини по чл. 11, ал. 4Чл. 11. ⚖️ Практика (10) Процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт. Достъпност, публичност и прозрачност от ППЗСПЗЗ за определяне на застроената част от имоти, намиращи се в границите на урбанизираните територии.
Спорът се свежда не до наличието на право на жалба за заинтересованите лица, а кои лица имат качеството на заинтересовани
– само лицата, които претендират възстановяването на правото на собственост
– бивши собственици и техните наследници и правоприемници
- или и тези, които заявяват права на собственост върху постройка или съоръжение, построени чрез реализиране на отстъпено право на строеж и приобретателите на такъв обект, както и притежатели на отстъпено право на строеж, чиито законно разрешени строежи са започнали към 1 март 1991 г. върху/в имота, предмет на искане за реституция.
В този смисъл Общото събрание дължи отговор на въпроса кои лица са заинтересовани и имат право на жалба. Законът за собствеността и ползуването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), ДВ, бр. 17 от 01.03.1991 г. е един от реституционните закони, приети след промените през 1989 г., като този му характер е подчертан в трайната и последователна практика на Конституционния съд на Република България и на Върховния съд, съответно на Върховния касационен съд.
Всички реституционни производства, извън случаите, когато реституционният ефект настъпва по силата на закона, в това число и това по ЗСПЗЗ, са разписани като административни производства, с цел бързо разрешаване на исканията и спорните въпроси. Производството по възстановяне на собствеността върху земеделските земи не прави изключение, като същото приключва с издаването на административен акт с конститутивно действие.
С решението на създадения със специалния закон
- ЗСПЗЗ орган по поземлена собственост (различно наименуван в течение на годините
- Поземлена комисия, Общинска служба по земеделие и гори, понастоящем Общинска служба по земеделие) се възстановява правото на собственост върху земеделските земи в стари (реални или възстановими) или в нови граници (с план за земеразделяне) в полза на бившите собственици или на техните наследници.
В случаите, когато поради настъпилите промени в статута на земята бившата земеделска земя е попаднала в строителните граници (след приемане на Закона за устройството на територията (ЗУТ), ДВ, бр. 1 от 2001 г., законовият термин е границите на урбанизирана територия), производството по възстановяване на собствеността се предхожда от производството по чл. 11, ал. 4 от Правилника за приложение на Закона за собствеността и ползуването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ), целящо установяването на настоящия регулационен/устройствен статут и идентификация на имота, съответно установяването на правоизключващите реституцията обстоятелства по чл. 10, ал. 7 и чл. 10б, ал. 1 от ЗСПЗЗ, които имат значение за произнасянето на административния орган по възстановяване на собствеността.
За установяването на посочените правнозначими факти са необходими специални знания, поради което законът е възложил издаването на удостоверителните документи по чл. 13, ал. 4, 5 и 6 от ППЗСПЗЗ на техническата служба на общината. Решението на същата служба, с което се определя застроената/незастроената част от имота, предмет на искане за реституция, се одобрява със заповед на кмета на общината, която е приключващият производството по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ акт.
Именно въз основа на решението по чл. 11, ал. 4 и издадените удостоверение и скица по чл. 13, ал. 4, 5 и 6 от ППЗСПЗЗ органът по поземлена собственост постановява решението си за реституция. Скицата и удостоверението установяват само една част от релевантната за възстановяването на собствеността информация
– дали върху земите е извършена строителна дейност, дали под, през или над имота са изградени съоръжения по смисъла на § 1в от ДР на ППЗСПЗЗ, които не позволяват възстановяването на правото на собственост, каква е площта, необходима за обслужване на изградените сгради и съоръжения съобразно нормативната уредба, действаща към датата на издаване на заповедта на кмета на общината (Наредба за размера на необходимата земя при изграждане на строителни обекти, действала от 1992 г. до 2001 г.; Наредба № 5/2001 г. за правила и нормативи за устройство на територията, действала от 2001 г. до 13.01.2004 г. и действаща след тази дата и понастоящем Наредба № 7/2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони), както и ограниченията на правото на собственост.
Цитираните документи, редом с всички останали, относими към правото на възстановяване на собствеността обстоятелства и предпоставки, ще бъдат преценени от органа по поземлена собственост в производството по издаване на решението за реституция. В това производство
– по възстановяване на собствеността, съгласно практиката на Конституционния съд, на ВКС и на ВАС, която е категорична и единна, не могат да участват трети лица извън заявителите на реституция и административния орган.
От изложеното става ясно, че производството по чл. 11, ал. 4 от ЗСПЗЗ е обслужващо производството за реституция, същото не е самостоятелно, поради което следва да се подчини на режима на реституционното производство като цяло. В основното производство е недопустимо участието на трети лица, съответно недопустимо е участието им и в акцесорното производство по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ. Издадените в същото акт и удостоверителни документи не нарушават, застрашават или засягат правата, свободите и законните интереси на лицата извън кръга на субектите на реституция.
Съответно само тези лица имат качеството на заинтересовани страни. Извън техния кръг никакви лица и организации не могат да обжалват постановените решения на кметовете на общини, тъй като не се засяга тяхната правна сфера и за тях липсва правен интерес. По тези съображения Общото събрание счита, че правилно е становището, изразено в първата група съдебни актове, цитирани в искането на главния прокурор, съгласно което в производството по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ не могат да участват трети лица извън тези, заявили искане за реституция, и компетентният административен орган.
Само за заявилите реституция е налице правен интерес от участие. Със заповедта на кмета не се за сягат или застрашават правата на третите лица, които при наличие на спор за материално право
– при реализирано право на строеж или за приобретателите на обект в реституирания имот, могат да го защитят в исков процес по общия ред. В този смисъл за третите лица липсва пряк и непосредствен правен интерес да оспорят заповедта на кмета по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ и съответно същите нямат качеството на заинтересовани лица.
В ЗСПЗЗ и в ППЗСПЗЗ няма легална дефиниция на понятието „заинтересовани лица”, въпреки употребата му в редица текстове, поради което следва да се прилагат общите принципи и нормите на АПК, определящи заинтересованите страни. За да е налице правен интерес, разбиран като наличие на законово защитимо право, следва лицето да търпи от акта най-общо казано неблагоприятни последици
– засягане или застрашаване на права, пораждане на задължения или разширяване на такива.
В случая не е налице нито една от тези хипотези, тъй като в производството по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ не се обсъждат материалните права, поради което не са налице и основанията на чл. 147, ал. 1Чл. 147. ⚖️ Практика (25) (1) Право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. (2) Прокурорът може да подаде протест срещу акта в случаите по от АПК по отношение гражданите или организациите извън тези, претендиращи реституция, и същите нямат обезпечено право да участват в административното производство както пред административния орган, така и пред съда.
При липсата на качество заинтересована страна същите нямат право и да оспорват постановените в производството по чл. 11, ал. 4Чл. 11. ⚖️ Практика (10) Процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт. Достъпност, публичност и прозрачност от АПК актове. По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 4Чл. 124. ⚖️ Практика (21) (1) Сигнали, подадени повторно по въпрос, по който има решение, не се разглеждат, освен ако са във връзка с изпълнение на решението или се основават на нови факти и обстоятелства. (2) Решението, постановено по подаден сигнал, не подлежи на обжалване. Изпълнение и чл. 125 от ЗСВ, Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд
РЕШИ:
Граждани и организации, с изключение на претендиращите възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи и подали заявление за това, не могат да обжалват по реда на АПК заповедите на кметовете на общини по чл. 11, ал. 4Чл. 11. ⚖️ Практика (10) Процесуалните действия се извършват в сроковете, определени от закона, и за най-краткото време, необходимо според конкретните обстоятелства и целта на действието или на административния акт. Достъпност, публичност и прозрачност от ППЗСПЗЗ за определяне на застроената част от имоти, намиращи се в границите на урбанизирани територии
Източник: ВАС (Е-Портал)