Решение № 564/18.01.2007 АД № 7560/2006 ВАС - Петчленен

Решение № 564/18.01.2007 АД № 7560/2006 ВАС - Петчленен Оспорване на Административен акт по ЗЗО Оспорване на Административен акт по ЗЗО Оспорване на Административен акт по ЗЗО Решение № 564 от 18.01.2007, ВАС - Петчленен състав - II колегия, по адм. дело № 7560/2006.

С решение от 07.06.2006 г. по адм. д. № 197 от 2006 г. Върховният административен съд - V отделение е отхвърлил жалбата на Националната здравноосигурителна каса /НЗОК/ против решение № 286 от 06.12.2005 г. по преписка № КЗК-71 от 2005 г. на Комисията по защита на конкуренцията /КЗК/, с което на Касата е наложена имуществена санкция в размер 30 000 лв. за извършено нарушение на чл. 18, т. 1 КЗК и предлага на НЗОК да отмени отстъпката от 8 на сто от пределната цена за НЗОК на лекарствата с частично заплащане на НЗОК, която отстъпка е отразена в договорите с собствениците на аптеки.

Против това решение на тричленния състав НЗОК е подала касационна жалба, с която е поискано отменяването му.

Мотиви:

Върховният административен съд, петчленен състав не уважи касационната жалба. Оплакването, както е формулирано и изложено в касационната жалба, е неоснователно, защото не се оправдава фактически и от гледище на закона.

Тричленният състав е констатирал, че лекарственият списък е част от НРД – 2005 и представлява приложение № 10 към него, че НЗОК е изменила аптечната версия на този списък чрез посочването на стойност на отстъпката с ДДС съгласно индивидуален договор с аптека, че тази промяна е извършена въз основа на решение № РД-УС-04-12 от 17.01.2005 г. на Управителния съвет на НЗОК, с което се въвежда отстъпка от 8 на сто от пределната цена за НЗОК на лекарствата, заплащани частично от НЗОК.

Също така е констатирано, че е нарушена процедурата за изменение на лекарствения списък и по-конкретно това изменение не е направено от представителите на НЗОК и съсловните организации на лекарите и стоматолозите, които са разработили и сключили НРД – 2005, че в резултат на това нарушение аптеките, сключили договори със Здравната каса, трябва да предоставят 8 на сто отстъпка от пределната цена на лекарствата с частично заплащане на НЗОК.

При тези констатации тричленният състав е приел, че НЗОК злоупотребява с монополното си положение и нарушава чл. 18, т. 1 ЗЗК като създава предпоставка за нелоялна конкуренция по отношение на аптеките и с оглед на това законосъобразно й е наложена имуществената санкция. Това становище на тричленния състав е правилно.

Разпоредбата на чл. 18 ЗЗК забранява пряко или косвено налагане на цени за покупка или продажба или други нелоялни търговски условия. В конкретния случай действията на НЗОК се изразяват в сключване на индивидуални договори със собствениците на аптеки, с които задължава аптеките да предоставят отстъпка в размер на 8 на сто от пределната цена на НЗОК за лекарствата, които се заплащат частично от Здравната каса. Ето защо, включването на клауза в договора с задължително условие за предоставяне на отстъпка в размер на 8 на сто от пределната цена представлява злоупотреба с господстващо положение, както правилно е преценено от тричленния състав.

Националният рамков договор /НРД/, разработен от НЗОК и надлежно образуваните по закон съсловни сдружения на БЛС и ССБ има нормативен характер, тъй като в този договор има много повече задължителните условия, използването на санкции, поради което в него преобладава публичноправната уредба. Предметът на НРД е определен нормативно в чл. 55Чл. 55. ⚖️ Практика (190) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2016 г., в сила от 01.01.2017 г., изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 11.12.2018 г.) Приетите по реда на чл. 54 национални рамкови договори, съответно анексите към тях влизат в сила от 1 януари на следващата календарна година. (2) Националните рамкови договори съдържат: 1. условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, както и реда за сключване на договори с тях; 2. отделните видове медицинска помощ по чл. 45 ; 3. условията и реда за оказване на помощта по т. 2; 3а. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) обемите, цените и методиките за остойностяване и закупуване на видовете медицинска помощ по т. 2; 3б. (нова - ДВ, бр. 13 от 2023 г., в сила от 07.02.2023 г.) изисквания относно основните трудови възнаграждения на медицинските специалисти, работещи в лечебни заведения за болнична помощ в изпълнение на договори с НЗОК, които са не по-малко благоприятни от предвидените в колективен трудов договор в отрасъл "Здравеопазване"; 3в. (нова - ДВ, бр. 13 от 2023 г., в сила от 07.02.2023 г., изм. - ДВ, бр. 106 от 2023 г., в сила от 01.01.2024 г.) методика за финансиране осигуряването на медицински персонал във: а) лечебни заведения, които извършват медицински дейности в населени места в труднодостъпни и/или отдалечени райони или единствени изпълняват съответната дейност на територията на общината, с изключение на лечебните заведения по чл. 106а, ал. 5б от Закона за лечебните заведения; б) лечебните заведения за болнична помощ по чл. 45, ал. 2а; 4. (доп. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 11.12.2018 г.) критерии за качество и достъпност на помощта по т. 2, включително конкретни индикатори за оценка на качеството на лечението на пациентите; 5. документацията и документооборота; 6. задълженията на страните по информационното осигуряване и обмена на информация; 6а. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) условията и реда за контрол по изпълнението на договорите; 6б. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) санкции при неизпълнение на договора; 7. други въпроси от значение за здравното осигуряване. (3) Националните рамкови договори не могат да установяват изисквания за: 1. минимален брой на регистрираните здравноосигурени лица от изпълнител на първична извънболнична помощ; 2. условия, възпрепятстващи свободния избор от осигурения на изпълнители на медицинска помощ, сключили договор с РЗОК; 3. (изм. - ДВ, бр. 48 о... ЗЗО и е задължителен за НЗОК, изпълнителите на медицинска помощ и здравноосигурените лица. Управителният съвет на НЗОК утвърждава лекарствения списък, който съдържа конкретните лекарствени продукти за домашно лечение, стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК, техните договорени цени и стойността, заплащана от НЗОК. В аптечната версия на лекарствения списък е посочена максималната продажна цена за НЗОК и стойността, която НЗОК заплаща на аптеката съгласно индивидуалния договор с аптеката. Така договорените цени в аптечната версия на лекарствения списък са задължителни и НЗОК не може едностранно да въвежда отстъпка в размер на 8 на сто от пределната цена на НЗОК на лекарствените продукти. Лекарственият списък е неразделна част от НРД – 2005 и единственият начин за неговото изменение е по пътя на изменение на НРД. В случая с въвеждането от НЗОК на изискването за предоставяне на отстъпка в размер на 8 на сто, се изменя лекарствения списък не по реда, установен в ЗЗО за сключване на НРД. С включването на тази отстъпка в договорите с аптеките е налице фактическо изменение на лекарствения списък, с което НЗОК не спазва установения ред в ЗЗО за промяна в лекарствения списък.

Няма спор, че НЗОК има изключително право на управлява набраните от здравноосигурителни вноски средства, както и тяхното разходване за заплащане на здравни дейности, услуги и стоки, предвидени в ЗЗО, включително заплащането на лекарства, предназначени за домашно лечение. Освен това тя има изключително право да договаря с аптеки условията и реда за отпускане на лекарствата, заплащани напълно или частично от нея. С оглед на това правилно е преценено от тричленния състав, че НЗОК е с монополно положение на съответния пазар, тъй като осъществява дейност в условията на отсъстваща конкуренция и има възможност да налага условия на аптеките и по този начин ограничива конкуренцията на пазара на лекарства. Следователно, като единен участник на пазара на лекарства, заплащани от НЗОК, тя е с монополно положение по смисъла на чл. 18, ал. 1 ЗЗК, тъй като е в състояние да влияе върху пазара на лекарства чрез договорите, сключени с аптеки, които единствено имат право на отпускат лекарства, частично заплащани от НЗОК. В случая налагането на условия в договорите с аптеките с цел ограничаването на търговията, е форма на злоупотреба с господстващо положение, забранена от ЗЗК. Затова правилен е извода на тричленния състав, че НЗОК е злоупотребила с положението си на пазара с лекарства, и че тази злоупотреба намира изражение в нарушение по чл. 18, ал. 1 ЗЗК.

Налице е такова поведение на НЗОК, която злоупотребявайки с пазарната си власт налага в отношенията си с аптеките нелоялни търговски условия. Налагайки в договорите с аптеките нелоялни условия, изразяващи се в предоставяне на отстъпка в размер на 8 на сто от пределната цена, НЗОК по този начин нарушава конкурентните условия на аптеките в страната. Извършеното от НЗОК едностранно изменение на лекарствения списък и налагането на фиксиран размер на отстъпка на аптеките представлява нарушение на чл. 18, ал. 1 ЗЗК, с което се ограничава свободата на договаряне и равнопоставеността между страните по всеки договори. Ето защо, поведението на НЗОК по отношение налагането на фиксирания размер на отстъпката, представлява нарушение на ЗЗК, което правилно е санкционирано.

Като е приложил закона в смисъл на изложеното, тричленният състав не е допуснал закононарушение, поради което решението му поради това, че е правилно, следва да се остави в сила.

Решение:

По изложените съображения, Върховният административен съд, петчленен състав, Р Е Ш И:

ОСТАВЯ в сила решението от 07.06.2006 г., постановено по адм. д. № 197 от 2006 г. на Върховния административен съд - V отделение.

Решението не подлежи на обжалване.

Особено мнение на съдия Иван Трендафилов:

След като НРД представлява подзаконов нормативен акт и задължителен за адресатите му, следователно прилагането на части от НРД – 2005 и решението на УС на НЗОК не е резултат от едностранно поведение на НЗОК, съответно РЗОК в отношенията им със собствениците на аптеки като изпълнители по индивидуалните договори за отпускане на лекарства, заплащани напълно или частично от НЗОК, поради което не може да се разглежда като пряко или косвено налагане на нелоялни търговски условия.

Обстоятелството, че НЗОК осъществява своята дейност по управление и разходване на събраните средства в интерес на всички ЗЗОЛ и има значим социален ефект, също сочи за липса на нарушение на ЗЗК. Следователно, включената клауза в договорите с аптеките се основава на действаща нормативна уредба /лекарствен списък на НЗОК и решение на УС на НЗОК/, поради което не е извършено нарушение на чл. 18, т. 1 ЗЗК. Условието за предоставяне на отстъпката в размер на 8 на сто от пределната цена за НЗОК на лекарствата, стойността на които се заплаща частично от НЗОК е залегнало в в договорите на аптеките, с което те са поставени в еднакви конкурентни условия, т.е. НЗОК не е злоупотребила с положението си на съответния пазар.

Лекарственият списък на НЗОК и решението на УС на НЗОК не са отменени. Те е в сила, защото не са били обжалвани по надлежния ред, а в това производство – по обжалване решението на КЗК – съдът не може да се занимава със законосъобразността на лекарствения списък и решението на УС на НЗОК. Лекарственият списък на НЗОК и решението на УС на НЗОК, доколкото не са били отменени, са задължителни и за съда. Освен това, КЗК не може да се занимава с въпроса за законосъобразността на други административни актове и от това да прави заключение за нарушаване на забраната по чл. 18, т. 1 ЗЗК. Такова косвено произнасяне по законосъобразността на лекарствения списък и решението на УС на НЗОК от страна на КЗК, е недопустимо.

Твърдението, че Здравната каса когато заплаща лекарства за домашно лечение, има монополно положение по смисъла ЗЗК, е правно несериозно. Съгласно чл. 16, ал. 1 ЗЗК монополно е положението на предприятие, което има изключителното право да извършва определен вид стопанска дейност. А според § 1, т. 9 от ДП на ЗЗК под „стопанска дейност” следва да се разбира дейността на предприятия, резултатите от която са предназначени за размяна на пазара. Следователно, „стопанска” е дейността на търговците по ТЗ, както и на други лица, извършващи дейност, присъща на търговец. Стопанска е и дейността на физическите лица, извършващи услуги с личен труд, дейността на лицата със свободни професии, както и на бюджетните организации и организациите с идеална цел, когато тези лица извършват дейността редовно, с цел реализиране на приход. Разглежданият случай не е такъв. Дейността на Здравната каса е определена в чл. 2Чл. 2. ⚖️ Практика (52) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 18.12.2009 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) Задължителното здравно осигуряване е дейност по управление и разходване на средствата от задължителни здравноосигурителни вноски за закупуване на здравни дейности, което се осъществява от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) и от нейните териториални поделения - районни здравноосигурителни каси (РЗОК). Задължителното здравно осигуряване предоставя пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК. (2) Набирането на средства от задължителните здравноосигурителни вноски, които се определят със закон, се осъществява от Националната агенция за приходите. (3) (Нова - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Националната здравноосигурителна каса закупува от изпълнителите на медицинска помощ здравни дейности по ал. 1, определени по вид, обем, цена и съответстващи на критерии за качество и достъпност, в съответствие с този закон. ЗЗО и в нея влиза набирането на здравноосигурителни вноски, управлението на набраните средства и тяхното разходване за заплащане на здравни дейности, услуги и стоки. Очевидно е, че дейността на Здравната каса по смисъла на ЗЗО, не е стопанска дейност по смисъла на ЗЗК.

В случая, трябва да се прави разлика между извършването на стопанска дейност по смисъла на ЗЗК и дейност на Здравната каса по здравното осигуряване на осигурените лица. Не е стопанска дейност по смисъла на ЗЗК извършването на действия от Здравната каса в рамките на определените й функции в ЗЗО, тъй като тази дейност не се извършва от търговец. Здравната каса не е участник на пазара на лекарства, защото тя не е нито производител, нито дистрибутор на лекарства, поради което няма качеството на доставчик по смисъла на ЗЗК. Здравната каса е на страната на потребителите, защото вместо тях заплаща напълно или частично цената на отпуснатите им лекарства. Не може потребителите на стоки да бъдат санкционирани по Закона за защита на конкуренцията. След като извършването на здравно осигуряване не е равносилно на стопанска дейност, то разпоредбите на ЗЗК относно монополното положение на предприятие не намират приложение по отношение на Здравната каса.

Най-после, производството пред КЗК е по чл. 36, ал. 1, т. 1 ЗЗК. Това производство може да се образува само по молба на лица, чиито интереси са засегнати или застрашени от нарушение на ЗЗК. Ако в случая има интереси, които са засегнати от задължението за отстъпка от 8 на сто от пределната цена за НЗОК на лекарствените продукти, с което се нарушава чл. 18, т. 1 ЗЗК, това са интересите на собствениците на аптеки, които са сключили договори с НЗОК. Ако някои трябва да сезира КЗК за действия на НЗОК, които попадат в обхвата на чл. 18, т. 1 ЗЗК, това са собствениците на аптеките със сключени договори за отпускане на лекарства. Нито в ЗЗО, нито в друг закон има разпоредба, по силата на която за общите интереси на собствениците на аптеки следва да се грижи Съюза на фармацевтите в България, както това правят БЛС и ССБ в рамките на Закона за съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина. Трето лице, което от чуждо име води процеси, трябва да е представител на страната. В случая Съюзът на фармацевтите в България /молител в производството пред КЗК/ не е доказал, се явява законен или упълномощен представител на аптеките, които са сключили договори със Здравната каса. От обстоятелството, че сдружението според устава, защитава професионалните интереси на магистър фармацевтите, не следва друго. След като на Съюза на фармацевтите в България не е възложено да отстоява и защитава интересите на собствениците на аптеки, той не може да подава молба до КЗК, в която да твърди, че НЗОК е извършила нарушения, които представляват злоупотреба с господстващо положение към аптеките.

Свързани документи: Решение № 6097 по а.д. 197/2006 ВАС (3 с-в)