Решение № 7/20.09.2000 КД № 7/2000 КС

Решение № 7/20.09.2000 КД № 7/2000 КС Конституционният съд е сезиран с искане на 5 3 народни представителите от ХХХVІІІ Народно събрание за обявяване за противоконституционна разпоредбата на § 73 от Закона за изменение и допълнение на Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина (обн. ДВ, бр. 10 от 4. 02. 2000 г.), с който е изменен чл.72 от Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина в частта на чл.69, ал.1. В искането се поддържа, че новата редакция на чл. 72 от вече с промененото наименование Закон за лекарствата и аптеките в хуманната медицина (ЗЛАХМ) в частта относно чл. 69, ал.1 ЗЛАХМ, която позволява на общината да получи разрешение за откриване само на една аптека, нарушава принципите на местно самоуправление – чл. 136, ал.1 във връзка с чл. 2, ал.1 от Конституцията и задължението на държавата чрез общините по места да закриля здравето на гражданите – чл. 52, ал.3 от Конституцията. Твърди се още, че атакуваната разпоредба противоречи на конституционно гарантираното право на всички правни субекти на еднакви правни условия за стопанска дейност – чл. 19, ал.2 от Конституцията. С определение от 8.06.2000 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество, като е конституирал за заинтересувани страни по делото Народното събрание, Министерския съвет, министъра на здравеопазването, Националната здравноосигурителна каса, Националното сдружение на общините в България, Съюза на фармацевтите в България, Българската медико-фармацевтична камара. ІІ В изпълнение на предоставената им от Конституционния съд възможност становища по искането са депозирали само Националното сдружение на общините в България, Съюзът на фармацевтите в България и Българската медико-фармацевтична камара. В писменото становище на Националното сдружение на общините в България се подкрепя искането на групата народни представители за обявяване разпоредбата на чл. 72 в частта на чл. 69, ал.1 ЗЛАХМ за противоконституционна. Изложени са съображения от мотивите на Решение № 3/2000 г. по к.д. № 3/2000 г. на Конституционния съд, обн., ДВ, бр. 37/2000 г. Според Съюза на фармацевтите в България оспореният текст не противоречи на Конституцията, защото е в синхрон с целия смисъл на изменението на Закона за лекарствата и аптеките в хуманната медицина – да се ограничи правото на всеки правоимащ стопански субект да открива само по една аптека. Ограничителният режим “дава в по-висока степен възможност за закрила интересите на потребителите, защото ангажира личната отговорност на фармацевта”. В становището се изказва съмнение, че конституционно решение, с което би се обявил текстът за противоконституционен, би създало колизия с основни принципи на закона. Българската медико-фармацевтична камара счита, че разпоредбата на чл. 72 ЗЛАХМ не ограничава общините да откриват чрез свои дружества повече от една аптека, защото не общинските дружества трябва да получат лиценз за аптечна дейност, а само фармацевт, който ще управлява тези аптеки. Твърди се, че се касае до неправилна формулировка на законовия текст, която подлежи на законодателна поправка, а не на проверка за конституционност от Конституционния съд. ІІІ Конституционният съд, след като обсъди изложените в искането съображения и писмените становища на заинтересуваните страни, прие следното: Според § 73 (с който е изменен чл. 72 в частта на чл. 69, ал.1) от Закона за изменение и допълнение на Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина и след Решение № 3 от 27.04.2000 г. по к.д. № 3/2000 г.на Конституционния съд, обн. в ДВ бр. 37/2000 г., общината чрез общинско дружество със 100 на сто общинско участие може да получи разрешение за откриване само на една аптека. Конституционосъобразността и с мисълът на възприетия от законодателя вариант, с който общината да осъществява аптечната дейност чрез еднолично дружество с общинско имущество, са обсъдени в цитираното Решение № 3/2000 г. на Конституционния съд. Предмет на разглеждане в настоящото производство е дали правото на общината да открива чрез свое дружество само една аптека съответства на конституционните принципи и начала. В Решение № 3/2000 г. на Конституционния съд е посочена ролята на общината, която като основна административно-териториална единица, осъществяваща местното самоуправление, “е призвана и да изпълнява задълженията на държавата за закрила здравето на гражданите на местно ниво - чл. 52, ал.3 от Конституцията”. Съображенията, изложени в същото решение за противоконституционност на разпоредбата, ограничаваща общините да откриват чрез свои еднолични дружества аптеки само в населени места с население до 5000 души, могат и следва да се отнесат и за поставения в настоящото дело въпрос: Принципът за значимостта на местното самоуправление – чл. 2, ал.1, изр.1от Конституцията, задължението на държавата и чрез общината да закриля здравето на гражданите – чл. 52, ал.3 от Конституцията, правото на общината да използва откриване на аптеки в интерес на териториалната общност – аргумент от чл. 140 от Конституцията – всички те не могат да се проведат и упражнят при наличие на законовото ограничение общината да има право да открива само една аптека. Издигайки като основно конституционно начало местното самоуправление, държавата доброволно и съзнателно се отдръпва от специфични функции на управление с цел въпроси от местно значение да могат да се решават от самоуправляващите се общности по-ефикасно и гъвкаво. Снабдяването на населението с лекарства, т.е. търговията на дребно с лекарства, която се извършва чрез аптеките, е въпрос именно от местно значение, който има силно социално звучене и когато то се осъществява и от общините, наравно с останалите стопански субекти, имащи право на това, позволява поддържане на баланс в цените. По този начин се постига опосредено и контрол на държавата върху търговията с лекарства – конституционно закрепено нейно задължение в чл. 52, ал.5 от Конституцията. Възможността законодателят да ограничи правото за откриване само на една аптека на определените в закона юридически лица, което е свързано с конституционно гарантираното право на всички граждани и юридически лица на еднакви правни условия за стопанска дейност – чл. 19, ал.2 от Конституцията, е разисквана в Решение № 10/96 г. по к.д. № 8/96 г., обн., ДВ бр. 61/96 г. Аргументите за несъответствие на този законодателен подход с Конституцията, изложени в цитираното решение и довели до обявяване на чл. 72 ЗЛСАХМ за противоконституционен в старата му редакция относно правото на събирателни, командитни дружества и кооперации на фармацевти и на болничните заведения да откриват само по една аптека, са напълно валидни и за настоящия случай. Конституционният съд няма причина да се откаже от практиката си в този случай. Не може да се приеме, че ограничаването на общината чрез свое еднолично дружество да открива само една аптека създава последователност в изменения правен режим на аптеките, въведен със Закона за изменение и допълнение на ЗЛСАХМ (обн., ДВ, бр. 10 от 4.02.2000 г.) само защото и физическите лица – фармацевти, имат право да откриват само по една аптека. Спрямо другите юридически лица в Закона – правото на болничните заведения да откриват аптеки за свои нужди, такова ограничение не е проведено. Освен това обсъжданото правило, създавайки на пръв поглед равенство между субектите с оглед правото им само на една аптека, не отчита огромното различие между отделните общини както по броя на населените места, включени в тях, така и по обема на населението във всяка една и по този начин създава автоматично неравенство по отношение на правните условия за стопанска дейност, предоставени на този вид юридически лица. Вярно е, че принципите на чл. 19, ал.1 и 2 от Конституцията не са абсолютни и както многократно е имал възможност Конституционният съд да заяви (Решение № 6/97 г. по к.д. № 32/96 г., обн., ДВ, бр. 21/97 г., Решение №18/97 г.по к.д. №12/97 г., обн., ДВ, бр. 110/97 г.) търпят държавно регулиране чрез законодателно ограничаване. В случая обаче не се съзират съображения за наличие на обществен интерес от по-висш порядък, заради който да бъде ограничено правото на общината на свободна стопанска инициатива да открива аптеки чрез свои еднолични търговски дружества. Що се отнася до разбирането на Българската медико-фармацевтична камара, за разпоредбата на чл. 72 ЗЛАХМ в частта за общините и твърдението за грешка във формулиране на текста, тезата очевидно е неправилна. Юридическото понятие за аптека като съвкупност от права, задължения и фактически отношения по продажба на лекарства на дребно, покриващо се с предприятие по смисъла на чл. 15, ал.1 от Търговския закон, е изрично посочено в Решение № 3/2000 г. по к.д. № 3/2000 г. Смисълът на аптеката, така както е изтълкуван в цитираното решение, не позволява да се отдели търговската дейност по продажба на лекарства на дребно от носителя на разрешението за извършване на тази дейност, както това се поддържа в становището на Българската медико-фармацевтична камара. Горното е важно да се подчертае с оглед отговорността, която търговецът, получил разрешение и извършващ търговската дейност, носи пред фиска и пред обществото като цяло. Водим от изложеното, Конституционният съд приема, че разпоредбата на § 73 (с която е изменен чл. 72 в частта относно чл. 69, ал.1) от Закона за изменение и допълнение на Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина не съответства на Конституцията, поради което следва да се обяви за противоконституционна. С оглед горните съображения и на основание чл. 149, ал.1, т.2 от Конституцията Конституционният съд Р Е Ш И: Обявява за противоконституционна разпоредбата на § 73 от Закона за изменение и допълнение на Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина (обн., ДВ, бр. 10 от 4.02.2000 г.), с която е изменен чл. 72 в частта на чл. 69, ал.1 от Закона за лекарствата и аптеките в хуманната медицина. Манов и Неделчо Беронов Подписали сме с особено мнение решението по к.д. № 7/2000 г., защото намираме, че разпоредбата на § 73 от Закона за изменение и допълнение на Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина (ЗИДЗЛСАХМ) не противоречи на Конституцията. Съображенията ни са следните: Основният закон с разпоредбата на чл.52, ал.5 възлага на държавата да осъществява контрол върху производството на лекарствени средства и търговията с тях. В какви рамки са правомощията на държавата, предвидени в тази конституционна разпоредба, сме изложили в становищата си по к.д. № 3/2000 г., от които няма основание да се отклоним и които продължаваме да поддържаме. Въпрос на суверенна законодателна преценка на Народното събрание е да урежда правото да се откриват аптеки. От конституционна гледна точка няма пречка в различни периоди да се даде различна правна уредба на правото да се откриват аптеки. Извън компетенциите на Конституционния съд е да лишава законодателя от тази негова възможност. При създаването на оспорената разпоредба законодателят е действал в рамките на конституционно предоставени му правомощия. Извършил го е, без да наруши други разпоредби на основния закон, което би могло да доведе до противоконституционност. Неоснователни са доводите в решението, според които атакуваният текст нарушавал конституционно установените принципи на местното самоуправление и ограничавал правомощията на органите му и по-конкретно стопанската инициатива на общините да откриват аптеки. Внимателният прочит на глава седма от Конституцията показва, че в нея не се съдържа никаква разпоредба относно стопанската дейност, която общините е възможно да развиват; не е предвидена за тях никаква специална закрила, неограничимост или приоритети пред дейността на останалите стопански субекти в страната. Общините могат да развиват стопанска дейност наравно и еднакво с всички граждани и юридически лица при условията и гаранциите, предвидени в чл.19, ал.2 от Конституцията. В този смисъл е изрично и тълкувателното Решение № 19 от 22.12.1993 г. по к.д. № 11/1993 г. Режимът на обектите на общинска собственост се определя със закон (чл.17, ал.4 от Конституцията). Народното събрание осъществява предоставено му конституционно признато правотворческо правомощие, когато определя кое може да бъде обект на общинска собственост (в този смисъл е Решение № 10 от 04.07.1996 г. по к.д. № 8 от 1996 г.). Оспорената разпоредба определя може ли и при какъв режим аптека да бъде обект на общинска собственост, с което чл.17, ал.4 от основния закон е спазен. По тези съображения намираме, че искането следва да бъде отхвърлено. Особено мнение на съдията Цанко Хаджистойчев Не за първи път Конституционният съд е сезиран със спор, който е от областта на аптечната дейност – ЗЛАХМ. Произнесъл се е с Решения № 10/1996 г. (ДВ, бр.61 от 1996 г.), № 14/1998 г. (ДВ, бр.67 от 1998 г.), № З/2000 г. (ДВ, бр.37 от 2000 г.). Разгледани са конкретно и въпроси, отнасящи се до общински аптеки и техния режим. Настоящият спор също опира до режима на тези аптеки. Оспорената разпоредба на чл.72 ЗЛАХМ утвърждава принципа един субект – една аптека. Обявена е за противоконституционна частта от разпоредбата, според която общината има право да получи разрешение да открие само една аптека. Както съм изтъкнал в особеното си мнение към Решение № 3/2000 г. дали да има общински аптеки, както и колко и къде, е въпрос на законодателна преценка. Тази компетентност на Народното събрание произтича пряко от основния закон и е призната в практиката на Конституционния съд. Тук е мястото да се посочи Решение № 10 по к.д. № 8/96 г., но не в частта за чл.72 ЗЛСАХМ, която има предвид настоящото решение на съда. За мен има значение за процесния случай не тази, а другата част на решението – за чл.20, ал.2 ЗЛСАХМ, който гласеше, че никой друг освен общините не може да открива аптеки на болнични територии. Конституционният съд е приел разпоредбата за конституционосъобразна, защото тя “урежда конституционно признато нормотворческо правомощие относно режима на държавната и общинската собственост (чл.17, ал.4 от Конституцията). Разпоредбата на чл.70, ал.2 ЗЛСАХМ се вмества изцяло в посочената конституционна норма – чл.17, ал.4, и пряко произтича от нея”. Цитираното ясно изразява, че по силата на конституционната норма режимът на общинските аптеки като обекти на общинската собственост се определя със закон. Следователно законодателят е компетентен да реши колко аптеки общината може да открива. Колкото до връзка с Решение № 3/2000 г. на Конституционния съд, както посочва сегашното решение на съда, тя действително съществува. Изложените съображения в особеното ми мнение по първото решение, за което споменах по-горе, запазват сила. Ето защо, за да не става преповторение на казаното там, моля същото особено мнение да се счита за неразделна част към настоящото. Ще припомня още, че основната дейност в аптеките е здравна, а не стопанска. Оттук също следва, че принципите на чл.19, ал.1 и 2 от Конституцията търпят ограничения за сметка на принципа по чл.52, ал.5 за държавното регулиране, който е в защита на ценности от по-висш порядък – живота и здравето на гражданите. Всичко това ми дава основание да не приема оспорената разпоредба за противоконституционна и затова подписах решението на съда с особено мнение. Особено мнение на съдията Станислав Димитров Разпоредбата на § 73 от Закона за изменение и допълнение на Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина, с които се изменя чл.72 от Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина, не противоречи на Конституцията. Ограничението за получаване на разрешение за откриване само на една аптека се отнася до всички правни субекти по чл.68, ал.1 и чл.69, ал.1 и 3 от закона (които имат право да откриват аптеки) е в съответствие с разпоредбата на чл.19, ал.2 от Конституцията, защото законът ги поставя при еднакви правни условия за упражняване на този вид стопанска дейност. Промяната на условията чрез обявяване противоконституционност на разпоредбата само в частта й относно чл.69, ал.1 от закона (за което липсват каквито и да са конституционни основания) води до правна неравнопоставеност на стопанските субекти, занимаващи се с този вид стопанска дейност, в нарушение на чл.19, ал.2 от Конституцията. Извън кръга на лицата по чл.68, ал.1 и чл.69, ал.1 и 3 от закона стоят лечебните заведения за болнична помощ, които съгласно чл.68, ал.2 от Закона за лекарствените средства и аптеките в хуманната медицина също могат да откриват аптеки, но само за задоволяване на собствените си нужди. Ограничението или трябва да остане така, както го е определил законодателя, или да отпадне за всички правни субекти, упражняващи такава стопанска дейност, но затова искане няма. По тези съображения искането следва да бъде отхвърлено