Решение № 7514 по адм. д. № 11099/2024 г. на ВАС

РЕШЕНИЕ
№ 7514
София, 06.07.2026 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и шести май две хиляди двадесет и шеста година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
СИБИЛА СИМЕОНОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
ЯВОР КОЛЕВ
при секретар
Светослава Огнянова и с участието на прокурора Никола Невенчин изслуша докладваното от председателя Сибила Симеонова по административно дело № 11099/2024 г.
Производството е по реда на чл. 208Чл. 208. ⚖️ Практика (7) На касационно оспорване изцяло или в отделни негови части подлежи първоинстанционното съдебно решение. Касационни основания и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Многопрофилна болница за активно лечение (МБАЛ) "Св. Иван Рилски" ЕООД, представлявано от управителя В. К., чрез пълномощника адв. А. Чобанова, против Решение № 1107/01.10.2024 г., постановено по адм. дело № 169/2024 г. по описа на Административен съд - Ямбол, с което е отхвърлена жалбата на лечебното заведение срещу Заповед № РД-02-62/15.04.2024 г. на директора на Регионална здравна инспекция - Ямбол, с която е наредено разкриване на ТЕЛК към същото и е определен реда за сформиране на състава й. Изложени са съображения за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния и процесуалния закон и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3Чл. 209. ⚖️ Практика (27) Касационна жалба или касационен протест се подава, когато решението е: 1. нищожно; 2. недопустимо; 3. неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. Право на касационно оспорване АПК. Сочи, че при постановяването му първоинстанционният съд не е съобразил основни принципи на правото, както и задължителни за правоприлагането разпоредби на национални и общностни актове, с които основанията, посочени в оспорената пред АС – Ямбол заповед са в противоречие. Навежда подробни аргументи в подкрепа на твърденията си. Счита, че в противоречие със съдопроизводствените правила, съдът не е уважил направеното от жалбоподателя искане за спиране на производството по делото до произнасяне по жалбата на Сдружение с нестопанска цел „Сдружение на общинските болници в България“ против Решение № 13 226/05.12.2024 г., постановено по адм. дело № 6212/2024 г. по описа на ВАС, тричленен състав, с което е отхвърлено оспорването по жалбата на сдружението против чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 1 и 2 и § 42, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби (ПЗР) към Правилник за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи (ПУОРОМЕРКМЕ), приет с Постановление № 47/13.03.2024 г. на Министерски съвет (ПМС № 47/13.03.2024 г.). Иска се обезсилване, алтернативно отмяна в цялост на оспореното съдебно решение. Претендира разноски за двете съдебни инстанции.
Ответникът - директор на Регионална здравна инспекция - Ямбол, в писмен отговор, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и иска оставянето му в сила. Прави възражение за прекомерност на адвокатския хонорар.
Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба, предвид постановеното Решение № 11980/26.11.2025 г. по адм. дело № 1721/2025 г. по описа на Върховен административен съд, петчленен състав на Първа колегия.
Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1Чл. 211. ⚖️ Практика (429) (1) Жалбата се подава до Върховния административен съд чрез съда, който е постановил решението, в 14-дневен срок от деня на съобщението, че решението е изготвено. (2) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава протест до Върховния административен съд чрез съда, постановил решението, в едномесечен срок от деня, в който то е постановено. (3) Лицата по чл. 210, ал. 2 могат да обжалват решението до момента на влизането му в сила за страните по делото. Форма и съдържание на жалбата и протеста АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1Чл. 210. ⚖️ Практика (1317) (1) Право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. (2) Лицата, спрямо които решението има сила, имат право да го обжалват, когато то е неблагоприятно за тях, макар и да не са участвали в делото. (3) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест. Срок за касационно оспорване от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.
Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2Чл. 218. ⚖️ Практика (27) (1) Върховният административен съд обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението. (2 ) За валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Доказателства от АПК, касационната жалба е неоснователна.
С Определение по хода от 04.04.2025 г. е спряно производството по адм. дело № 11099/2024 г. по описа на ВАС, шесто отделение, до приключване на производството по адм. дело № 1721/2025 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия, с влязъл в сила съдебен акт.
След служебно извършена справка по делото е установено, че петчленният състав на Първа колегия на ВАС се е произнесъл с влязло в сила Решение № 11980/26.11.2025 г. по адм. дело № 1721/2025 г., с което е отменено Решение № 13226/05.12.2024 г., постановено по адм. дело № 6212/2024 по описа на ВАС, в частта, в която е отхвърлено като неоснователно оспорването от Сдружение на общинските болници в Република България на чл. 10, ал. 2, чл. 11, ал. 2 от ПУОРОМЕРКМЕ, приет с ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, както и в частта относно § 42, ал. 1 от ПЗР към ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г., като вместо това е постановена отмяна като незаконосъобразни на разпоредбите на чл. 10, ал. 2 и чл. 11, ал. 2 от ПУОРОМЕРКМЕ, приети с ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, както и отмяна на незаконосъобразната разпоредба на § 42, ал. 1 от ПЗР към ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, обн. в ДВ, бр. 23 от 19.03.2024 г. В останалата част решението е оставено в сила.
Посоченото Решение № 11980/26.11.2025 г. по адм. дело № 1721/2025 г. по описа на ВАС е обнародвано в Държавен вестник, бр. 107 от 2025 г., в сила от 12.12.2025 г.
Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на МБАЛ „Св. Иван Рилски" ЕООД срещу Заповед № РД-02-62/15.04.2024 г. на Директора на РЗИ - Ямбол, с която е наредено разкриване на ТЕЛК към лечебното заведение и е определен реда за сформиране на състава й. Възражението е за незаконосъобразност на заповедта с искане за отмяната й.
Съдът е разгледал по същество жалбата, като е приел същата за неоснователна. Посочил е, че заповедта е издадена от компетентен орган - Директор на РЗИ - Ямбол, съгласно чл. 9, т. 20, т. 24 от Устройствения правилник на РЗИ при спазване изискванията за форма и съдържание на административния акт. Счел е, че разпоредителната воля на органа е ясно обективирана и е посочено правното основание за нейното издаване, а именно чл. 105, ал. 1Чл. 105. (1) (Изм. - ДВ, бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2010 г., в сила от 01.01.2011 г.) Териториалните експертни лекарски комисии се откриват и закриват от директорите на регионалните здравни инспекции съгласувано с министъра на здравеопазването към държавни и общински лечебни заведения за болнична помощ, центрове за психично здраве, центрове за кожно-венерически заболявания и комплексните онкологични центрове. (2) Териториалните експертни лекарски комисии са структурни звена на лечебните заведения, към които са открити. (3) (Изм. - ДВ, бр. 41 от 2009 г., в сила от 01.07.2009 г., отм. - ДВ, бр. 100 от 2010 г., в сила от 01.01.2012 г.) от Закона за здравето (ЗЗ) и чл. 10 ал. 1 и 2 от ПУОРОМЕРКМЕ, като същата препраща към съгласувателно писмо рег. № 16-28-56/11.04.2024 г. на Министъра на здравеопазването. Като фактически съображения за нейното издаване е посочено, че се издава с оглед подобряване достъпа на населението до медицинска експертиза.
По отношение материалната законосъобразност на административния акт, съдът е съобразил разпоредбите на чл. 105 ал. 1Чл. 105. (1) (Изм. - ДВ, бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2010 г., в сила от 01.01.2011 г.) Териториалните експертни лекарски комисии се откриват и закриват от директорите на регионалните здравни инспекции съгласувано с министъра на здравеопазването към държавни и общински лечебни заведения за болнична помощ, центрове за психично здраве, центрове за кожно-венерически заболявания и комплексните онкологични центрове. (2) Териториалните експертни лекарски комисии са структурни звена на лечебните заведения, към които са открити. (3) (Изм. - ДВ, бр. 41 от 2009 г., в сила от 01.07.2009 г., отм. - ДВ, бр. 100 от 2010 г., в сила от 01.01.2012 г.) и 2 от ЗЗ и чл. 10, ал. 1Чл. 10. ⚖️ Практика (13) (Изм. - ДВ, бр. 98 от 2010 г., в сила от 01.01.2011 г.) (1) Регионалните здравни инспекции осъществяват на територията на съответната област дейности по: 1. държавен здравен контрол; 2. контрол върху регистрацията и здравната дейност, осъществявана от лечебните и здравните заведения; 3. проверка относно спазването на изискванията по чл. 40, ал. 4 и чл. 47, ал. 4 от Закона за лечебните заведения; 4. планиране, организиране, ръководство и контрол на медицинската експертиза; 5. промоция на здравето и интегрирана профилактика на болестите; 6. събиране, регистриране, обработване, съхраняване, анализ и предоставяне на здравна информация за нуждите на националната система за здравеопазване; 7. мониторинг на факторите на жизнената среда и на дейностите със значение за здравето на населението; 8. анализи, оценки и прогнози за здравно-демографските процеси на регионално ниво; 9. лабораторни анализи и изпитвания; 10. разработване и изпълнение на регионални здравни програми и проекти; 11. координация и изпълнение на национални и международни здравни програми и проекти; 12. методическа, консултативна и експертна помощ; 13. следдипломно практическо обучение в областта на опазване на общественото здраве; 14. проверки по сигнали на граждани, свързани с опазването на общественото здраве; 15. планиране и организиране на здравните дейности при бедствия, аварии и катастрофи и изготвяне на военновременен план за територията на съответната област. (2) Регионалните здравни инспекции съвместно със съсловните организации проучват потребностите от медицински и немедицински специалисти с висше образование и предлагат на министъра на здравеопазването броя на местата за следдипломно обучение по специалности. (3) Наименованието и броят на дирекциите в общата и специализираната администрация на всяка регионална здравна инспекция, техните функции и числеността на персонала в тях се определят в правилник, издаден от министъра на здравеопазването. (4) С правилника по ал. 3 министърът на здравеопазването може да възложи на определени регионални здравни инспекции дейности, които се изпълняват на територията на няколко области или на територията на цялата страна. и 2 от ПУОРОМЕРКМЕ. Аргументирал се е и с разпоредбата на § 42, ал. 1 от ДР на ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, предвиждащ задължението в едномесечен срок от влизането в сила на това постановление лечебните заведения по чл. 10 ал. 2, в случай, че нямат разкрити ТЕЛК, да открият такива.
Първоинстанционният съд е разгледал наведените с касационната жалба твърдения, че заповедта е материално незаконосъобразна поради нарушени права на стопанския субект и неговите служители, като е приел същите за неоснователни. Мотивирал се е, че административният акт е издаден в съответствие с целта на закона за осигуряване здравното обслужване на българските граждани.
Решението е валидно, допустимо и правилно.
Не се констатира твърдяната недопустимост на оспорения съдебен акт в хипотезата на произнасяне на съда извън предмета на спора. Изложеното от първоинстанционния съд по отношение нормативното изменение в уредбата на ТЕЛК е част от мотивите му, касаещи преценката за законосъобразност на административния акт, с каквото искане реално е сезиран от жалбоподателя. Следователно не са налице предпоставките за обезсилване на първоинстанционното решение като недопустимо.
В хода на настоящото съдебно производство е постановено Решение № 11980/26.11.2025 г. по адм. дело № 1721/2025 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия, публикувано в ДВ, 107 от 2025 г., в сила от 12.12.2025 г., с което са отменени като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 10, ал. 2 и чл. 11, ал. 2 от ПУОРОМЕРКМЕ, както и разпоредба на § 42, ал. 1 от ПЗР към ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ.
В тази връзка неоснователно е твърдението на касатора, че тъй като подзаконовите норми са отменени като незаконосъобразни от ВАС, то те не следва да се прилагат и по неприключили правоотношения, каквото е процесното. Не може да се приеме становището, че решението на ВАС за отмяна на оспорените разпоредби води до материална незаконосъобразност на заповедта на директора на РЗИ – Ямбол като издадена въз основа на отменените норми.
Няма спор, че по отношение на подзаконовите нормативни актове като особена категория административни волеизявления, установяващи трайно правила за поведение по смисъла на чл. 75, ал. 1Чл. 75. ⚖️ Практика (39) (1) Нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. (2) Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. (3) Всеки нормативен административен акт има наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет. (4) Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Компетентен орган АПК, отмяната от съда няма обратно действие по аргумент от чл. 195, ал. 1Чл. 195. ⚖️ Практика (10) (1) Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. (2) Правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение. Субсидиарно прилагане АПК. С оглед правната му природа източникът на правото поражда правни последици до влизане в сила на отменящото го съдебно решение. До момента на отричане на юридическата му сила в резултат на упражнен съдебен контрол, подзаконовият нормативен акт произвежда правно действие, регулирайки обществените отношения в определена сфера. Извън съмнение е, че съдебната отмяна не засяга възникналите при действието му правни последици, ефектът й не се разпростира върху издадените до този момент на това основание актове.
Съгласно разпоредбата на чл. 195, ал. 1Чл. 195. ⚖️ Практика (10) (1) Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. (2) Правните последици, възникнали от подзаконов нормативен акт, който е обявен за нищожен или е отменен като унищожаем, се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизането в сила на съдебното решение. Субсидиарно прилагане АПК подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение. Според чл. 194Чл. 194. Съдебното решение, с което се обявява нищожност или се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от второинстанционния съд, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му. Действие на решението за отмяна на подзаконовия нормативен акт АПК това е денят на обнародването, в случая 12.12.2025 г. Отмяната на нормативния акт (или негова разпоредба) със съдебно решение настъпва занапред, т.е. решението на съда няма ретроактивно действие. Следователно, отмяната на чл. 10, ал. 2 и чл. 11, ал. 2 от ПУОРОМЕРКМЕ, както и на § 42, ал. 1 от ПЗР към ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, има действие занапред, считано от 12.12.2025 г. Обжалваната заповед е издадена на 15.04.2024 г., т.е. преди произнасяне решението на ВАС.
В случая не могат да се приложат по аналогия и мотивите на решения на Конституционният съд на Република България № 3 от 28.04.2020 г. по к. дело № 5/2019 г., к. дело № 4 от 14.05.2020 г. и к. дело № 9/2019 г., тъй като подзаконовата разпоредба нито е обявена за противоконституционна, нито е прогласена за нищожна. Към момента на постановяване на Заповед № РД-02-62/15.04.2024 г. чл. 10, ал. 2 и чл. 11, ал. 2 от ПУОРОМЕРКМЕ, както и § 42, ал. 1 от ПЗР към ПМС № 47/13.03.2024 г. за изменение и допълнение на ПУОРОМЕРКМЕ, са действали и същите са правилно приложени от административния орган.
С оглед на горното, настоящият тричленен състав, споделя отразените в мотивите към обжалваното решение съображения относно законосъобразността на оспорената Заповед № РД-02-62/15.04.2024 г. на Директора на РЗИ – Ямбол. Административният акт съответства на действалата към момента на издаването му материалноправна уредба. Правилно административният съд е отхвърлил и възраженията на жалбоподателя досежно извършени от органа процесуални нарушения.
Наведените с касационната жалба доводи за незаконосъобразност на оспореното решение, поради отхвърляне искането на лечебното заведение за спиране производството по делото до окончателно произнасяне по адм. дело № 1721/2025 г. по описа на ВАС, петчленен състав на Първа колегия са несъстоятелни. В случая не е налице съществено процесуално нарушение, което да е довело до ограничаване правата на жалбоподателя, доколкото производството по касационното оспорване е спряно с протоколно Определение от 04.04.2025 г. до постановяване на окончателен съдебен акт по посоченото дело. Лечебното заведение се е възползвало от правото си да подаде касационна жалба срещу първоинстанционното съдебно решение, законосъобразността на което е надлежно проверена по реда на инстанционния контрол в настоящото производство. Доколкото цитираните подзаконови разпоредби не са обявени за нищожни, а са отменени, и с оглед правилото на чл 195, ал. 1 АПК, изходът по преюдициалното производство не се отразява на крайния извод за съответствие на административния акт със закона. В този смисъл, правото на защита на жалбоподателя е охранено в пълен обем.
По изложените съображения не са налице визираните в касационната жалба основания по чл. 209, т. 2Чл. 209. ⚖️ Практика (27) Касационна жалба или касационен протест се подава, когато решението е: 1. нищожно; 2. недопустимо; 3. неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. Право на касационно оспорване и 3 от АПК за обезсилване, съответно отмяна на оспорения съдебен акт. Решението е постановено в съответствие с материалния и процесуалния закон, поради което следва да бъде оставено в сила.
При този изход на спора на касатора не се дължат разноски. Предвид факта, че ответникът по касация не е правил искания за такива, разноски не следва да му се присъждат.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2Чл. 221. ⚖️ Практика (114) (1) (Отм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Върховният административен съд оставя в сила решението или го отменя в оспорваната му част, ако е неправилно. Когато Върховният административен съд остави в сила решението, той го мотивира, като може да препрати и към мотивите на първоинстанционния съд. (3) Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд го обезсилва в оспорваната част, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. (4) Когато административният орган със съгласието на останалите ответници оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато административният орган отмени подзаконовия административен акт, Върховният административен съд обезсилва постановеното съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. Когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните, съдът постановява решение по съществото на касационното оспорване. (6) (Предишна ал. 5- ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато решението е нищожно, Върховният административен съд обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение. (7) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато пред Върховния административен съд е сключено споразумение, съдът го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото. Правомощия на Върховния административен съд при отмяна на решението, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 1107 от 01.10.2024 г., постановено по адм. дело № 169/2024 г. по описа на Административен съд - Ямбол.
Решението е окончателно.
Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ СИБИЛА СИМЕОНОВА секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ ДЕСИСЛАВА СТОЕВА
/п/ ЯВОР КОЛЕВ