Решение № 81 по адм. д. № 4870/2024 г. на ВАС

РЕШЕНИЕ
№ 81
София, 08.01.2025 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на втори декември две хиляди двадесет и четвърта година в състав:
Председател:
НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ
Членове:
СТЕЛА ДИНЧЕВА
СТЕФАН СТАНЧЕВ
при секретар
Мирела Добриянова и с участието на прокурора Момчил Таралански изслуша докладваното от председателя Николай Гунчев по административно дело № 4870/2024 г.
Производството е по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
С решение № 776 от 27.02.2024 г. по административно дело № 1298/2021 г. Административен съд – Пазарджик е: 1) изменил заповед за налагане на санкции изх. № РД-253С-375/15.10.2021 г., издадена от управителя на НЗОК (Националната здравноосигурителна каса), като е намалил размера на всяка една наложена финансова неустойка от 150 лв. на 50 лв. и общият размер на финансовите неустойки от 1200 лв. на 400 лв.; 2) осъдил НЗОК да заплати на „Д-р Г. Иванова-ИППМИП-1“ ЕООД сумата от 805 лв. разноски.
Постановеният съдебен акт е атакуван от управителя на НЗОК, чрез пълномощника главен юрисконсулт Тодоров, в частта му, с която е изменена заповедта за налагане на санкции чрез намаляването на финансовите неустойки по размер от максималния до минималния. Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно, необосновано и незаконосъобразно, поради неправилни изводи на съда при прилагането на нормативната уредба и процесуални нарушения. Навежда доводи в насока, че съгласно чл. 169Чл. 169. ⚖️ Практика (1) При оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. Тежест на доказване от АПК съдът не е разполагал с правомощие да занижи размера на наложените санкции на лечебното заведение, а единствено е следвало да провери дали органът при издаване на акта си е разполагал с оперативна самостоятелност. Излага съображения, че максималният размер на финансовите неустойки се обуславя от чл. 412, ал. 2 и чл. 413 от НРД за МД за 2020-2022 г. (Националния рамков договор за медицинските дейности за 2020–2022 г.). Оспорва, преценката на първоинстанционния съд, че управителят на НЗОК не е изложил мотиви за определяне на размера на санкциите в горната граница. Моли решението в оспорената му част да бъде отменено. Претендира и присъждане на деловодните разноски за настоящата инстанция.
Срещу така постановеното решение в частта му, с която заповедта за налагане на санкции е „потвърдена“ (всъщност само изменена чрез намаляване на наложените финансови неустойки по размер, а не отменена), е подадена касационна жалба от „Д-р Г. Иванова-ИППМИП-1“ ЕООД, чрез пълномощника адв. Димова. По съображения за неправилност, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3Чл. 209. ⚖️ Практика (27) Касационна жалба или касационен протест се подава, когато решението е: 1. нищожно; 2. недопустимо; 3. неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила или необоснованост. Право на касационно оспорване от АПК - нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост, касаторът моли решението на съда в атакуваната част да бъде отменено и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд или се постанови решение по съществото на спора, с което се отмени изцяло заповедта за налагане на санкции. Оспорва извода на съда, че е консумирал описаните в заповедта нарушения, като се позовава на заключението на вещото лице, извършило съдебно-медицинската експертиза, съгласно което на трима от пациентите е снет очен статус от лекар-офталмолог по друг повод, на двама от тях е снет неврологичен статус от лекар невролог, а на други трима е извършено ЕКГ (електрокардиография), т.е. изискванията за диспансеризирането им са изпълнени. Възвежда претенция за присъждане на деловодните разноски за двете съдебни инстанции.
Прокурорът от Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационните жалби и правилност на обжалваното с тях решение, поради което предлага то да бъде оставено в сила.
Върховният административен съд, шесто отделение, счита и двете касационни жалби за процесуално допустими, като подадени в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1Чл. 211. ⚖️ Практика (429) (1) Жалбата се подава до Върховния административен съд чрез съда, който е постановил решението, в 14-дневен срок от деня на съобщението, че решението е изготвено. (2) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава протест до Върховния административен съд чрез съда, постановил решението, в едномесечен срок от деня, в който то е постановено. (3) Лицата по чл. 210, ал. 2 могат да обжалват решението до момента на влизането му в сила за страните по делото. Форма и съдържание на жалбата и протеста от АПК от страни с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1Чл. 210. ⚖️ Практика (1317) (1) Право да обжалват решението имат страните по делото, за които то е неблагоприятно. (2) Лицата, спрямо които решението има сила, имат право да го обжалват, когато то е неблагоприятно за тях, макар и да не са участвали в делото. (3) Главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест. Срок за касационно оспорване от АПК, за които решението в атакуваните от тях негови части е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт.
След като провери решението по реда на чл. 218Чл. 218. ⚖️ Практика (27) (1) Върховният административен съд обсъжда само посочените в жалбата или протеста пороци на решението. (2 ) За валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно. Доказателства от АПК, настоящият съдебен състав намира касационните жалби за неоснователни.
С процесната заповед от 15.10.2021 г., издадена на основание чл. 74, ал. 5Чл. 74. ⚖️ Практика (91) (1) (Доп. - ДВ, бр. 48 от 2015 г., отм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Контролните органи по чл. 72, ал. 2 осъществяват дейността си чрез планови и внезапни проверки и по повод подадени жалби. (3) (Изм. - ДВ, бр. 76 от 2005 г., в сила от 01.01.2007 г., изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., изм. - ДВ, бр. 48 от 2015 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) При установяване на нарушение по чл. 73, ал. 1 съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 съставя и подписва протокол, в който описва установените факти. Екземпляр от протокола се предоставя на лицето - обект на проверката, срещу подпис, а копия от него се изпращат на управителя на НЗОК, съответно на директора на РЗОК и на съответната районна колегия на съсловната организация на лекарите или на лекарите по дентална медицина. (4) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., изм. - ДВ, бр. 48 от 2015 г., изм. и доп. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., доп. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Лицето - обект на проверката, има право да даде писмено становище пред управителя на НЗОК, съответно пред директора на РЗОК с когото е сключило договор по направените от длъжностното лице по ал. 3 констатации в 7-дневен срок от връчването на протокола по ал. 3. (5) (Нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г., изм. и доп. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Когато лицето - обект на проверката, не изрази становище по ал. 4 или изразеното от него становище не съдържа възражения по направените от длъжностното лице по ал. 3 констатации, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК издава заповед, с която налага санкция. от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), чл. 412, ал. 1, т. 1 и ал. 2, чл. 413 и чл. 422, ал. 1 от НРД за МД за 2020–2022 г. от управителя на НЗОК, предмет на съдебен контрол за законосъобразност в производството пред първоинстанционния съд, на „Д-р Г. Иванова-ИППМП-1“ ЕООД, изпълнител на първична извънболнична медицинска помощ (ПИМП) по договор с НЗОК, на основание чл. 414, ал. 1 от НРД за МД за 2020-2022 г. по точки 1-8 са наложени осем санкции „финансова неустойка“ от по 150 лв. за осем нарушения на чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3Чл. 55. ⚖️ Практика (190) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г.) (1) (Изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2016 г., в сила от 01.01.2017 г., изм. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 11.12.2018 г.) Приетите по реда на чл. 54 национални рамкови договори, съответно анексите към тях влизат в сила от 1 януари на следващата календарна година. (2) Националните рамкови договори съдържат: 1. условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ, както и реда за сключване на договори с тях; 2. отделните видове медицинска помощ по чл. 45 ; 3. условията и реда за оказване на помощта по т. 2; 3а. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) обемите, цените и методиките за остойностяване и закупуване на видовете медицинска помощ по т. 2; 3б. (нова - ДВ, бр. 13 от 2023 г., в сила от 07.02.2023 г.) изисквания относно основните трудови възнаграждения на медицинските специалисти, работещи в лечебни заведения за болнична помощ в изпълнение на договори с НЗОК, които са не по-малко благоприятни от предвидените в колективен трудов договор в отрасъл "Здравеопазване"; 3в. (нова - ДВ, бр. 13 от 2023 г., в сила от 07.02.2023 г., изм. - ДВ, бр. 106 от 2023 г., в сила от 01.01.2024 г.) методика за финансиране осигуряването на медицински персонал във: а) лечебни заведения, които извършват медицински дейности в населени места в труднодостъпни и/или отдалечени райони или единствени изпълняват съответната дейност на територията на общината, с изключение на лечебните заведения по чл. 106а, ал. 5б от Закона за лечебните заведения; б) лечебните заведения за болнична помощ по чл. 45, ал. 2а; 4. (доп. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 11.12.2018 г.) критерии за качество и достъпност на помощта по т. 2, включително конкретни индикатори за оценка на качеството на лечението на пациентите; 5. документацията и документооборота; 6. задълженията на страните по информационното осигуряване и обмена на информация; 6а. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) условията и реда за контрол по изпълнението на договорите; 6б. (нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г.) санкции при неизпълнение на договора; 7. други въпроси от значение за здравното осигуряване. (3) Националните рамкови договори не могат да установяват изисквания за: 1. минимален брой на регистрираните здравноосигурени лица от изпълнител на първична извънболнична помощ; 2. условия, възпрепятстващи свободния избор от осигурения на изпълнители на медицинска помощ, сключили договор с РЗОК; 3. (изм. - ДВ, бр. 48 о... от ЗЗО и чл. 134, ал. 1 от НРД за МД за 2020-2022 г. и приложение № 8 към него. Административният орган е приел, че видно от амбулаторните листи, общопрактикуващият лекар (ОПЛ) д-р Иванова в три случая (по точки 1-3 от заповедта) е извършила диспансерен, амбулаторен, първичен преглед на здравноосигурени лица (ЗОЛ), без да е снет и описан очен статус на пациентите, което е задължително при установената диагноза; в други два случая (по точки 4-5 от заповедта) д-р Иванова е извършила диспансерен амбулаторен, първичен преглед на ЗОЛ, без да е снет и описан неврологичен статус на пациентите, което е задължително при установената диагноза; в три случая (по точки 6-8 от заповедта) д-р Иванова е извършила диспансерен, амбулаторен, първичен преглед на ЗОЛ, без да е приложено изследване Електрокардиография, което е задължително при установената диагноза.
Заповедта от 15.10.2021 г. е издадена след извършена проверка, резултатите от която са обективирани в констативен протокол, срещу констатациите на проверяващите в който изпълнителят на първична извънболнична медицинска помощ не е подал възражение в законоустановения по чл. 74, ал. 4Чл. 74. ⚖️ Практика (91) (1) (Доп. - ДВ, бр. 48 от 2015 г., отм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Контролните органи по чл. 72, ал. 2 осъществяват дейността си чрез планови и внезапни проверки и по повод подадени жалби. (3) (Изм. - ДВ, бр. 76 от 2005 г., в сила от 01.01.2007 г., изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., изм. - ДВ, бр. 48 от 2015 г., изм. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) При установяване на нарушение по чл. 73, ал. 1 съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 съставя и подписва протокол, в който описва установените факти. Екземпляр от протокола се предоставя на лицето - обект на проверката, срещу подпис, а копия от него се изпращат на управителя на НЗОК, съответно на директора на РЗОК и на съответната районна колегия на съсловната организация на лекарите или на лекарите по дентална медицина. (4) (Изм. - ДВ, бр. 101 от 2009 г., в сила от 01.01.2010 г., изм. - ДВ, бр. 48 от 2015 г., изм. и доп. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г., доп. - ДВ, бр. 102 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Лицето - обект на проверката, има право да даде писмено становище пред управителя на НЗОК, съответно пред директора на РЗОК с когото е сключило договор по направените от длъжностното лице по ал. 3 констатации в 7-дневен срок от връчването на протокола по ал. 3. (5) (Нова - ДВ, бр. 48 от 2015 г., изм. и доп. - ДВ, бр. 98 от 2015 г., в сила от 01.01.2016 г.) Когато лицето - обект на проверката, не изрази становище по ал. 4 или изразеното от него становище не съдържа възражения по направените от длъжностното лице по ал. 3 констатации, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК издава заповед, с която налага санкция. от ЗЗО срок.
За да постанови подложеното на касация решение съдът е извършил съвкупна преценка на приетите по делото доказателства и заключенията по назначените експертизи, въз основа на която е приел за безспорно доказано, че вменените на общопрактикуващия лекар нарушения на условията и реда за оказване на медицинска помощ е извършено от него, защото д-р Иванова не е вписала в амбулаторните листи на 5 от диспансеризираните лица снет очен (за трима от тях), съответно неврологичен (за двама) статус, а за три З0Л с диагноза „застойна сърдечна недостатъчност не е извършено ЕКГ при диспансерния преглед, следователно посочените в заповедта нарушения правилно са санкционирани на основание чл. 414, ал. 1 от НРД за МД за 2020-2022 г. Същевременно първоинстанционният съд е установил, че наложените за извършването на нарушенията финансови неустойки са в максималния предвиден размер от 150 лв., без санкциониращият орган да изложи съществени мотиви в тази насока, въпреки, че тези нарушения са извършени за първи път. По тези съображения съдът не е отменил оспорената пред него заповед, а е намалил наложените с нея санкции до минималния предвиден в приложимата нормативна уредба размер от 50 лв. Деловодните разноски е присъдил по съразмерност съобразно изхода на спора.
Атакуваният съдебен акт е валиден и допустим. Решението е постановено по отношение на индивидуален административен акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му.
Обжалваното съдебно решение е постановено при изяснена фактическа обстановка и спазване на съдопроизводствените правила, правилно прилагане на материалния закон и обоснованост на правните изводи.
Първоинстанционният съд е събрал и коментирал относимите към казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна и за правилното решаване на спора, надлежно и аргументирано е обсъдил всички факти от значение за спорното право и е извел правилен краен правен извод. Проверяваният съдебен акт се основава на задълбочена преценка на събрания доказателствен материал, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях, и е отговорено на всички относими инвокирани възражения, някои от които поддържани и пред настоящата инстанция.
В хода на производството пред Пазарджишкия административен съд (инстанцията по същество на спора, пред която е могло да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения пред нея административен акт) са проверени констатациите на административния орган, обусловили издаването на заповедта, и дадената от него правна квалификация на установеното при проверката. Изводите в съдебното решение са базирани на обоснованата съвкупна преценка на събраните доказателства. Установените по делото факти не се отклоняват от обективната действителност, а формираното вътрешно убеждение не е в нарушение на правилата на формалната и правната логика. Материално законосъобразна е преценката на съда, че лечебното заведение, като изпълнител по индивидуален договор за оказване на първична извънболнична медицинска помощ, е допуснало посочените в заповедта осем нарушения, но налагането за извършването им на санкции над минималния размер противоречи на материалния закон и неговата цел.
Настоящият съдебен състав не споделя тезата на лечебното заведение, че не е консумирало описаните в заповедта нарушения. Именно от разясненията в съдебно заседание на вещото лице, извършило съдебно-медицинската експертиза, на чието заключение се позовава този касатор, е установено, че очния и неврологичния статус на петима от диспансеризираните пациенти не е снет и вписан от прегледалия ги общопрактикуващ лекар в амбулаторните им листи (въпреки, че е следвало да го стори предвид диагнозите им), а към тези листи на други трима тях (страдащи от хронично кардиологично заболяване) не са приложени изследвания ЕКГ, което е задължително. Нещо повече, от извършената съдебно-техническа експертиза категорично е опровергана възможността представените едва в съдебно заседание (непредставени на проверяващия екип от Касата електрокардиографии) да са извършени посредством притежавания от ОПЛ апарат. В случая за съставомерността на установените нарушения е без значение дали пациентите са били прегледани (съответно изследвани) от лекари специалисти, след като ОПЛ в качеството си на диспансеризиращ лекар е бил длъжен лично да го извърши и отрази в амбулаторните листи. Установените несъответствия между предоставената медицинска помощ и изискванията на приложимите нормативни актове, както и при оформяне на медицинската документация, представляват нарушения, квалифицирани правилно от санкциониращия орган и наказуеми по чл. 414, ал. 1 от НРД за МД за 2020-2022 г.
Неоснователни са и доводите на управителя на НЗОК, че съдът може единствено да преценява дали наложените санкции са в рамките на предвидените граници, и само когато ги надхвърлят, би могло да бъдат намалени, и че това, че са засегнати права на ЗОЛ, обуславя налагането на санкциите в максимален размер. Фактът, че наложените финансови неустойки са в нормативно предвидения диапазон, не изключва съдебния контрол за законосъобразността им. Съгласно чл. 413 от НРД за МД за 2020-2022 г., видът и размерът на санкцията се определя от управителя на НЗОК, съответно директора на РЗОК, съобразно критериите в тази норма, а именно в зависимост от вида и тежестта на констатираното нарушение, както и броят на случаите по това нарушение, поредността на извършването му и от решението на арбитражната комисия, когато тя се е произнесла с такова. В конкретния случай административният орган не е извършил такава преценка и не е обосновал надлежно налагането на финансовите неустойки в максималния предвиден размер. След като липсва преценката му по чл. 413 от НРД за МД за 2020-2022 г., и предвид установените факти по делото, то налагането на санкции в размер, по-голям от минималния, е незаконосъобразно, както правилно е преценил и първоинстанционният съд.
С оглед гореизложеното тезите, които се силаеха да докажат процесуалните представители и на двамата касатори, за неправилност на първоинстанционното решение в съответните атакувани от тях негови части, не могат да бъдат кредитирани. Постановеният от Пазарджишкия административен съд съдебен акт не страда от пороци, които биха обусловили неговата отмяна, поради което следва да бъде оставен в сила. Поради това и акцесорните касаторови претенции за присъждане на направените деловодни разноски също са неоснователни.
Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2Чл. 221. ⚖️ Практика (114) (1) (Отм. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) (2) (Доп. - ДВ, бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.) Върховният административен съд оставя в сила решението или го отменя в оспорваната му част, ако е неправилно. Когато Върховният административен съд остави в сила решението, той го мотивира, като може да препрати и към мотивите на първоинстанционния съд. (3) Когато решението е недопустимо, Върховният административен съд го обезсилва в оспорваната част, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. (4) Когато административният орган със съгласието на останалите ответници оттегли административния акт или издаде акта, чието издаване е отказал, Върховният административен съд обезсилва постановеното по този акт или отказ съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. (5) (Нова - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато административният орган отмени подзаконовия административен акт, Върховният административен съд обезсилва постановеното съдебно решение като недопустимо и прекратява делото. Когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните, съдът постановява решение по съществото на касационното оспорване. (6) (Предишна ал. 5- ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато решението е нищожно, Върховният административен съд обявява нищожността му изцяло и ако делото не подлежи на прекратяване, го връща на първоинстанционния съд за постановяване на ново решение. (7) (Предишна ал. 6 - ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 05.08.2025 г.) Когато пред Върховния административен съд е сключено споразумение, съдът го потвърждава с определение, с което обезсилва съдебното решение и прекратява делото. Правомощия на Върховния административен съд при отмяна на решението, изречение 1, предложение 1 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА решение № 776 от 27.02.2024 г., постановено по административно дело № 1298/2021 г. по описа на Административен съд – Пазарджик.
Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.
Вярно с оригинала, Председател: /п/ НИКОЛАЙ ГУНЧЕВ секретар: Членове: /п/ СТЕЛА ДИНЧЕВА
/п/ СТЕФАН СТАНЧЕВ